工傷認(rèn)定行政復(fù)議案件疑難問(wèn)題研討
工傷認(rèn)定行政復(fù)議案件疑難問(wèn)題研討課題--省廳的個(gè)人意見(jiàn)
(根據(jù)征求意見(jiàn)整理)
一、關(guān)于工傷認(rèn)定中“工作時(shí)間、工作場(chǎng)所、工作原因”三個(gè)要素是否應(yīng)同時(shí)具備的問(wèn)題
《工傷保險(xiǎn)條例》第十四條第一項(xiàng)規(guī)定，在工作時(shí)間和工作場(chǎng)所內(nèi)因工作原因受到事故傷害的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為工傷。這一規(guī)定是工傷最基本的含義，即工傷是由于工作直接或間接引起的傷害，與目前國(guó)際上通行的“三工”原則相一致。本款規(guī)定無(wú)論從條文字面理解上還是從立法宗旨上都是有機(jī)的整機(jī)，不可分割，缺一不可，其中工作時(shí)間、工作場(chǎng)所是前提條件，工作原因是核心。工傷認(rèn)定的要件是時(shí)間范圍、空間范圍及所形成的傷害與工作是否存在因果聯(lián)系。其中，時(shí)間要件和空間要件是判定傷害性質(zhì)的必要條件，而因果關(guān)系要件則是它的充分必要條件。不同的職業(yè)傷害事件與時(shí)間、空間要素的關(guān)聯(lián)程度不盡相同，但它們必定與職業(yè)活動(dòng)有著內(nèi)在的、或直接或間接的聯(lián)系。因而，因果關(guān)系——“因工作原因”——是工傷認(rèn)定的核心要件，在工傷認(rèn)定中，因果關(guān)系要件或與時(shí)間、空間要件并用，或與其中某一個(gè)要件并用。尤其在時(shí)間界限和空間界限較為模糊的條件下，因果關(guān)系的判定對(duì)于工傷認(rèn)定具有關(guān)鍵的意義。
主張：前兩個(gè)要素至少要存在一個(gè)，但“因工作原因”這個(gè)要素是必定存在的要件，否者工傷無(wú)從談起。理由如下：人們的職業(yè)活動(dòng)復(fù)雜多樣，立法不可能窮盡一切對(duì)象。在工傷認(rèn)定中，具體個(gè)案可能千差萬(wàn)別，時(shí)間、空間、因果關(guān)系標(biāo)準(zhǔn)的運(yùn)用必定存在一定的模糊性或不確定性。比如，病因性猝死視同工傷的空間條件是否僅限于“崗位上”？若發(fā)生于在單位食堂就餐時(shí)或在廠(chǎng)區(qū)的道路上是否應(yīng)視同工傷？再比如，若有證據(jù)證明職工在非工作時(shí)間、地點(diǎn)發(fā)生的事故系因超時(shí)、超負(fù)荷勞動(dòng)而心身疲憊所致，可否認(rèn)定為工傷？諸如此類(lèi)。當(dāng)時(shí)空界限較模糊、因果聯(lián)系較松弛時(shí)，工傷事故的定性將變得十分微妙。在這種情況下，應(yīng)適用“歸因推定”法加以判定：凡沒(méi)有證據(jù)否定傷害事件與職業(yè)活動(dòng)之間有因果聯(lián)系的，在排除其他致害因素后，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為工傷。
上下班前后在廠(chǎng)區(qū)內(nèi)發(fā)生事故，因不符合工作時(shí)間要素，對(duì)照《條例》第十四條其他規(guī)定認(rèn)定為工傷的情形，尤其是十四條第六項(xiàng)規(guī)定，可以作出明確的判斷；再如，中午休息時(shí)間在食堂就餐發(fā)生事故的，對(duì)照省廳《關(guān)于對(duì)企業(yè)職工三班制工作時(shí)間有關(guān)問(wèn)題請(qǐng)示的答復(fù)》（蘇勞社辦函［2000］23號(hào)）“生產(chǎn)、工作不間斷的三班制企業(yè)員工班中短暫就餐是自身生理需要和工作需要，其短暫中斷的用膳時(shí)間應(yīng)作為工作時(shí)間”和《關(guān)于實(shí)施<工傷保險(xiǎn)條例>若干問(wèn)題的處理意見(jiàn)》（蘇勞社醫(yī)[2005]6號(hào)）第十二條“工作原因…也包括在工作過(guò)程中職工臨時(shí)解決合理必需的生理需要時(shí)由于本單位不安全因素造成的意外傷害”，即可以判定該事故是否符合“三工”，作出明確判定。
二、關(guān)于如何理解把握“與工作有關(guān)的預(yù)備性或者收尾性工作”的問(wèn)題
“與工作有關(guān)的預(yù)備性或者收尾性工作”，應(yīng)指工作正式開(kāi)始之前和結(jié)束之后的合理時(shí)間內(nèi)，職工從事與工作有關(guān)的，或者設(shè)備、設(shè)施運(yùn)轉(zhuǎn)要求及為完成操作規(guī)程的相關(guān)準(zhǔn)備及收尾工作。
浴室洗澡時(shí)受到意外傷害，要具體分析該洗澡行為是勞動(dòng)保護(hù)還是職工的福利。勞動(dòng)衛(wèi)生是《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)法》規(guī)定的重要內(nèi)容之一，用人單位必須為從事高溫、粉塵、油污等工作的勞動(dòng)者提供符合國(guó)家規(guī)定的勞動(dòng)衛(wèi)生條件，在此種情況下受到傷害屬于工作的后續(xù)性事務(wù)或收尾性工作，因?yàn)橄丛栊袨槭枪ぷ鹘Y(jié)束后一個(gè)必不可少的程序，是工作的有機(jī)組成部分，在此過(guò)程中受傷應(yīng)當(dāng)定性為工傷。如果職工僅是單位中非特殊崗位的一般人員，其下班后去單位洗澡我們可視為是單位提供職工的一種福利，在此過(guò)程中受傷不應(yīng)認(rèn)定為工傷，否則會(huì)不利于企業(yè)職工福利制度的貫徹。 屬于“預(yù)備性或者收尾性工作”時(shí)間的情形，至少還應(yīng)當(dāng)包含那些從事接觸粉塵、放射性物質(zhì)、污染物以及其他有毒、有害物質(zhì)或有害物理環(huán)境等特殊職業(yè)的職工（例如傳染病隔離病房醫(yī)護(hù)人員、核設(shè)施工作人員、有毒化學(xué)物或放射性物質(zhì)貯運(yùn)工人、高溫環(huán)境作業(yè)工人、垃圾收集站工人、潛水員、礦工等等人員），于工作時(shí)間前后在單位設(shè)置的洗浴間、更衣間、休息室等衛(wèi)生設(shè)施內(nèi)的逗留期間。
三、關(guān)于如何界定“因履行工作職責(zé)受到暴力傷害”問(wèn)題
從《工傷保險(xiǎn)條例》立法的原則及合理性考慮，第十四條第（三）項(xiàng)規(guī)定：“因履行工作職責(zé)受到暴力傷害等意外傷害的”可理解為兩大必要因素：
“履行工作職責(zé)受到暴力等意外傷害”應(yīng)理解為他人因不服從職工履行工作職責(zé)的管理行為而施加暴力對(duì)職工造成的傷害，該暴力傷害與履行工作職責(zé)應(yīng)具有直接因果關(guān)系。因?yàn)閱挝恢械膯T工，其工作職責(zé)是從事相應(yīng)生產(chǎn)活動(dòng)，因瑣事與工友發(fā)生爭(zhēng)執(zhí)許多用人單位都會(huì)遇到，但不能說(shuō)發(fā)生爭(zhēng)執(zhí)就可以使用暴力來(lái)解決問(wèn)題，這種行為違反勞動(dòng)紀(jì)律，如果因此受到傷害都能夠認(rèn)定工傷，等于鼓勵(lì)有些人采用偏激、不正當(dāng)方式來(lái)處理、解決問(wèn)題，這違背了工傷保險(xiǎn)中關(guān)于因履行工作職責(zé)遭致人身傷害的立法本意，也不利于倡導(dǎo)良好的社會(huì)風(fēng)尚。當(dāng)然，具有直接工作原因的也應(yīng)認(rèn)定為工傷。（如宜興的餐廳服務(wù)員遭客人無(wú)理毆打致傷的事件就屬于工傷。
基于上述兩大因素的考慮，在工作時(shí)間、工作地點(diǎn)受到暴力傷害，因有悖于“工作原因”，如不能適用第三項(xiàng)規(guī)定，亦不能適用第一項(xiàng)的規(guī)定。
四、關(guān)于“上下班途中受到機(jī)動(dòng)車(chē)事故傷害”的認(rèn)定問(wèn)題
《工傷保險(xiǎn)條例》第十四條第（六）項(xiàng)的裁量在實(shí)際辦案過(guò)程及司法程序中均是頗具爭(zhēng)議的。
1、“合理時(shí)間”的界定。是指合理的上下班作息時(shí)間。對(duì)于職工在遲到、早退途中發(fā)生機(jī)動(dòng)車(chē)事故，又沒(méi)有向單位履行請(qǐng)假手續(xù)的，根據(jù)工作性質(zhì)結(jié)合有關(guān)證據(jù)作出合理判斷。但在實(shí)際辦案過(guò)程中，很難掌握尺度。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，形式與體制日益多元化，單位工作時(shí)間的界定亦日趨多樣化。但大體可分為計(jì)件工作制和計(jì)時(shí)工作制。出于人性化的考慮，我們建議：對(duì)于計(jì)件制的職工，工作時(shí)間較靈活，遲到、早退直接影響其個(gè)人收入，所以該類(lèi)情況下的遲到、早退一般理解為合理時(shí)間；對(duì)于計(jì)時(shí)制的職工，應(yīng)視該職工一貫的作息規(guī)律而定，若屢發(fā)遲到、早退，單位又無(wú)處罰依據(jù)的，說(shuō)明該單位默認(rèn)該職工的靈活的作息時(shí)間，應(yīng)視為合理時(shí)間。
“合理路線(xiàn)”的界定。許多案例中，出現(xiàn)受傷害職工在上下班途中順路前往菜場(chǎng)買(mǎi)菜、接送小孩等情況，給“合理路線(xiàn)”的界定帶來(lái)一定困難。《條例》第十四條第（六）項(xiàng)保障的是職工的在途風(fēng)險(xiǎn)。“合理路線(xiàn)”的理解應(yīng)遵循“第一目的地”原則，即：對(duì)于上班，原則上為從上班最后出發(fā)地到單位之間的路線(xiàn)；對(duì)于下班，原則上為從單位到第一目的地之間的路線(xiàn)。省高院《關(guān)于審理勞動(dòng)保障監(jiān)察、工傷認(rèn)定行政案件若干問(wèn)題的意見(jiàn)》，適用的“往返路線(xiàn)”作為“合理路線(xiàn)”過(guò)于狹窄，不符合生活的客觀(guān)性，建議引入“第一目的地說(shuō)”。
2、時(shí)速超過(guò)國(guó)家規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的電動(dòng)自行車(chē)以及電動(dòng)三輪車(chē)是否可以作為“機(jī)動(dòng)車(chē)”處理，我們認(rèn)為勞動(dòng)部門(mén)無(wú)權(quán)作擴(kuò)大化解釋或適用。建議提請(qǐng)由國(guó)務(wù)院作出行政立法解釋?zhuān)瑢?ldquo;電動(dòng)車(chē)”事故列入《條例》“機(jī)動(dòng)車(chē)”事故的范疇。
3、職工發(fā)生交通事故且未當(dāng)場(chǎng)報(bào)警的，多見(jiàn)于單車(chē)事故及逃逸事故，當(dāng)事人為了申報(bào)工傷，采取事后報(bào)案的方式獲得公安交警部門(mén)的證明，此類(lèi)證明能否作為證據(jù)？根據(jù)《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問(wèn)題的規(guī)定》對(duì)于行政證據(jù)做了比較詳盡的規(guī)定，上述證據(jù)不符合證據(jù)成立的三要素（真實(shí)性、關(guān)聯(lián)性、合法性），其只能視為是當(dāng)事人的陳述，其傳來(lái)證據(jù)的特性，不能獨(dú)立作為事故發(fā)生的證明，應(yīng)結(jié)合其它材料綜合判定。
此類(lèi)案件應(yīng)由當(dāng)事人提供其他依據(jù)或線(xiàn)索，如目擊證人、急救車(chē)接送記錄等以供核實(shí)。若無(wú)法提供上述依據(jù)的，我們建議：對(duì)于職工本身駕駛機(jī)動(dòng)車(chē)的，應(yīng)適當(dāng)放寬，可以核實(shí)該職工平時(shí)上下班的交通工具是否為機(jī)動(dòng)車(chē)，結(jié)合醫(yī)院接診病歷、車(chē)輛痕跡檢驗(yàn)等認(rèn)定工傷。對(duì)于職工本身駕駛非機(jī)動(dòng)車(chē)的，應(yīng)從緊掌握，若當(dāng)事人無(wú)法提供現(xiàn)場(chǎng)目擊證人的，應(yīng)不予認(rèn)定工傷。
五、關(guān)于勞動(dòng)關(guān)系的確認(rèn)問(wèn)題
1、勞動(dòng)者到達(dá)退休年齡后繼續(xù)工作受傷的，能否進(jìn)行工傷認(rèn)定，目前各地做法不一，北京、深圳等地不進(jìn)行工傷認(rèn)定，上海可以進(jìn)行工傷認(rèn)定。我們認(rèn)為，此類(lèi)情況不宜進(jìn)行工傷認(rèn)定。根據(jù)《勞動(dòng)合同法》和《實(shí)施條例》的規(guī)定，這部分人已經(jīng)不具備建立勞動(dòng)關(guān)系的主體資格，而勞動(dòng)關(guān)系的證明是工傷認(rèn)定申請(qǐng)的前提條件。
如果考慮到這部分人的權(quán)益主張，建議可以參考對(duì)非法用人單位作工傷確認(rèn)的辦法操作。
2、目前，我國(guó)在校學(xué)生利用假期打工的現(xiàn)象比較普遍。學(xué)生在打工期間與用人單位是否建立勞動(dòng)關(guān)系以及學(xué)生在打工期間的合法權(quán)益受到損害后如何給予保護(hù)等問(wèn)題已經(jīng)成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。我們認(rèn)為：在校學(xué)生的打工行為不是勞動(dòng)法意義上的勞動(dòng)者。1995年勞動(dòng)部《關(guān)于貫徹執(zhí)行勞動(dòng)法若干問(wèn)題的意見(jiàn)》(勞部發(fā)[1995]309號(hào)文件)第12條明確規(guī)定：“在校生利用業(yè)余時(shí)間勤工儉學(xué)，不視為就業(yè)，未建立勞動(dòng)關(guān)系，可以不簽訂勞動(dòng)合同。”因此，在校學(xué)生肯定也就不受勞動(dòng)法的調(diào)整和保護(hù)。“309號(hào)文”目前仍有法律效力。另外，在校學(xué)生也不是2003年勞動(dòng)部頒布的《關(guān)于非全日制用工若干意見(jiàn)的規(guī)定》中的勞動(dòng)者。該規(guī)定指的非全日制用工是勞動(dòng)用工制度的一種重要形式，是靈活就業(yè)的主要方式。在校學(xué)生打工根本不是擇業(yè)行為，更不是就業(yè)行為。同時(shí)該規(guī)定明確，用人單位招用勞動(dòng)者從事非全日制工作，應(yīng)當(dāng)?shù)疆?dāng)?shù)貏趧?dòng)保障行政部門(mén)辦理錄用備案手續(xù)。在校學(xué)生不是就業(yè)，當(dāng)然也不可能去辦理錄用手續(xù)，就是去了，行政部門(mén)也不可能受理。對(duì)于在校學(xué)生打工發(fā)生的糾紛，勞動(dòng)爭(zhēng)議處理機(jī)構(gòu)也是不予受理的。如果將在校學(xué)生納入這一規(guī)定進(jìn)行規(guī)范，就會(huì)和現(xiàn)行制度發(fā)生全面的沖撞。因此，從我國(guó)法律上講，打工的在校學(xué)生是雇傭關(guān)系意義上的勞動(dòng)者，受一般民事法律關(guān)系的調(diào)整。在校學(xué)生打工，如果其人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)受到侵害時(shí)，可以依照我國(guó)民法通則、合同法等相關(guān)法律規(guī)定主張自己的權(quán)利。
六、關(guān)于職業(yè)病的工傷認(rèn)定問(wèn)題
1.《職業(yè)病防治法》第五十三條規(guī)定：勞動(dòng)者被診斷患有職業(yè)病，但用人單位沒(méi)有依法參加工傷保險(xiǎn)的，其醫(yī)療和生活保障由最后的用人單位承擔(dān)。因此，職工應(yīng)以最后的用人單位為認(rèn)定主體，申請(qǐng)工傷認(rèn)定。在認(rèn)定程序中勞動(dòng)保障行政部門(mén)應(yīng)向相關(guān)用人單位發(fā)出舉證通知書(shū)。根據(jù)《職業(yè)病防治法》第五十四條規(guī)定：用人單位發(fā)生分立、合并、解散、破產(chǎn)等情形的，應(yīng)當(dāng)對(duì)從事接觸職業(yè)病危害的作出的勞動(dòng)者進(jìn)行健康檢查，并按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定妥善安置職業(yè)病病人。用人單位破產(chǎn)、關(guān)閉，其資產(chǎn)結(jié)算由上級(jí)主管部門(mén)負(fù)責(zé)的，應(yīng)向原單位主管部門(mén)發(fā)出舉證通知，用人單位無(wú)主管部門(mén)的，則無(wú)法履行舉證、送達(dá)程序。
2.根據(jù)《工傷保險(xiǎn)條例》規(guī)定，工傷認(rèn)定的前提是勞動(dòng)者事故傷害發(fā)生之日或被診斷為職業(yè)病之日與用人單位存在勞動(dòng)關(guān)系。勞動(dòng)者退休后與用人單位不存在勞動(dòng)關(guān)系，其診斷為職業(yè)病是否工傷認(rèn)定，我市在《關(guān)于貫徹國(guó)務(wù)院<工傷保險(xiǎn)條例>和<江蘇省實(shí)施《工傷保險(xiǎn)條例》辦法>的意見(jiàn)》中作了規(guī)定：退休（職）人員退休后初次診斷為職業(yè)病的，或退休后確認(rèn)屬革命軍人因殘、因公舊傷復(fù)發(fā)的，不進(jìn)行工傷認(rèn)定，勞動(dòng)能力鑒定后只享受工傷醫(yī)療待遇，鑒定為一至四級(jí)傷殘的，享受工傷定期待遇、工傷醫(yī)療待遇。
七、關(guān)于工傷賠償責(zé)任主體如何確認(rèn)的問(wèn)題
1、非法用工單位使用勞動(dòng)者發(fā)生傷亡事故的，分兩種情況：一是使用童工的，由使用童工的單位依法承擔(dān)工傷賠償責(zé)任；二是無(wú)營(yíng)業(yè)執(zhí)照或者未經(jīng)依法登記、備案的單位以及被依法吊銷(xiāo)營(yíng)業(yè)執(zhí)照或者撤消登記、備案的單位，由出資人或主要投資者承擔(dān)工傷保險(xiǎn)賠償責(zé)任。
2、《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)合同法實(shí)施條例》第四條規(guī)定，勞動(dòng)合同法規(guī)定的用人單位設(shè)立的分支機(jī)構(gòu)，依法取得營(yíng)業(yè)執(zhí)照或者登記證書(shū)的，可以作為用人單位與勞動(dòng)者訂立勞動(dòng)合同；未依法取得營(yíng)業(yè)執(zhí)照或者登記證書(shū)的，受用人單位委托可以與勞動(dòng)者訂立勞動(dòng)合同。因此，我們認(rèn)為，用人單位的分支機(jī)依法取得營(yíng)業(yè)執(zhí)照或者登記證書(shū)的，可以作為工傷認(rèn)定的責(zé)任主體，反之應(yīng)由委托單位承擔(dān)主體責(zé)任。
八、關(guān)于工傷認(rèn)定的程序問(wèn)題
1、省政府29號(hào)令第十五條有關(guān)“中止”情形的規(guī)定，確實(shí)忽略了勞動(dòng)關(guān)系確認(rèn)發(fā)生爭(zhēng)議中止的情形。在實(shí)踐中，因個(gè)人申請(qǐng)工傷認(rèn)定的時(shí)效為一年，且勞動(dòng)關(guān)系是工傷認(rèn)定申請(qǐng)的必備條件之一，目前沒(méi)有相關(guān)文件規(guī)定勞動(dòng)者因勞動(dòng)關(guān)系不明確先行進(jìn)行勞動(dòng)關(guān)系確認(rèn)期間的時(shí)效應(yīng)當(dāng)扣除，從而往往導(dǎo)致勞動(dòng)者待全部勞動(dòng)關(guān)系確認(rèn)程序走完已超過(guò)一年的申請(qǐng)時(shí)效，不利于保護(hù)工傷職工的權(quán)益。因此，我們建議，把省政府29號(hào)令第十五條第一項(xiàng)“需要以有關(guān)部門(mén)對(duì)相應(yīng)事故的結(jié)論為依據(jù)…”改為“需要以有關(guān)部門(mén)的結(jié)論為依據(jù)…”。
提起勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁的，可按照民事訴訟審理的規(guī)則適用“中止”。《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》第一百三十六條（五）本案必須以另一案的審理結(jié)果為依據(jù)，而另一案尚未審結(jié)的；《最高人民法院關(guān)于審理民事案件適用訴訟時(shí)效制度若干問(wèn)題的規(guī)定》第十三條 下列事項(xiàng)之一，人民法院應(yīng)當(dāng)認(rèn)定與提起訴訟具有同等訴訟時(shí)效中斷的效力：（一）申請(qǐng)仲裁。
2、對(duì)終止的條件我們認(rèn)為沒(méi)必要專(zhuān)門(mén)規(guī)定，因?yàn)槭≌?9號(hào)令第十六條規(guī)定：“勞動(dòng)保障行政部門(mén)受理工傷認(rèn)定申請(qǐng)后，對(duì)不符合受理?xiàng)l件的，應(yīng)當(dāng)終止工傷認(rèn)定”，而省政府29號(hào)令第十二條規(guī)定：“申請(qǐng)人不具備申請(qǐng)資格的或者提出的工傷認(rèn)定申請(qǐng)超過(guò)規(guī)定時(shí)效的，勞動(dòng)保障行政部門(mén)不予受理”。根據(jù)上述條款規(guī)定，終止的條件即為不予受理的條件，無(wú)需再單獨(dú)作出規(guī)定。
3、對(duì)于用人單位“拒不舉證”的情形界定上，我們認(rèn)為存在下列兩個(gè)情形：一是用人單位在收到《工傷認(rèn)定舉證通知書(shū)》后，未在規(guī)定時(shí)間內(nèi)向勞動(dòng)保障行政部門(mén)提交舉證；二是勞動(dòng)保障行政部門(mén)認(rèn)為有必要調(diào)查，采取上門(mén)、書(shū)面通知或電話(huà)等形式要求用人單位配合調(diào)查，用人單位拒絕配合的。用人單位拒不舉證，勞動(dòng)保障行政部門(mén)根據(jù)申請(qǐng)人提供的材料作出證據(jù)性判斷，即是否能達(dá)到證實(shí)傷害事故事實(shí)的證明力后作出是否工傷的認(rèn)定。用人單位對(duì)認(rèn)定工傷的決定不服申請(qǐng)行政復(fù)議、行政訴訟的，在行政復(fù)議、行政訴訟期間提交的證據(jù)，復(fù)議機(jī)關(guān)和法院應(yīng)當(dāng)不予采納。
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