公務員是否應當納入工傷保險范圍?
評析《湖南省實施<工傷保險條例>辦法(征求意見稿)》
2011年11月18日湖南省人力資源和社會保障廳召開聽證會，由勞動者、用人單位負責人、律師、學者、人大代表、政協委員組成的13名代表對《湖南省實施<工傷保險條例>辦法(修訂·征求意見稿)》(以下簡稱“新辦法”)進行聽證。據悉，該征求意見稿擬將國家公務員和事業單位工作人員納入工傷保險范圍。據悉，湖南省人社廳工傷保險處負責人顏利解釋，公安等政法機關要求參加工傷保險的呼聲很高。有聽證代表提出，公務員不在《社會保險法》的調整范圍內，將其納入工傷保險覆蓋范圍不合適；且公務員在各方面的保障比一般群體高，沒必要。來自某律師事務所的戴曙光表示，參加工傷保險的主體擴大了，意味著能享受權益的群體范圍擴大。那么國家公務員是否應當納入工傷保險范圍呢？如何回應要求公務員納入工傷保險范圍的呼喚呢？
一、呼喚公務員納入工傷保險范圍的原因解讀
（一）呼喚公務員納入工傷保險的法律依據。《公務員法》第七十七條規定“國家建立公務員保險制度，保障公務員在退休、患病、工傷、生育、失業等情況下獲得幫助和補償。” 第七十八條規定“任何機關不得違反國家規定自行更改公務員工資、福利、保險政策，擅自提高或者降低公務員的工資、福利、保險待遇。任何機關不得扣減或者拖欠公務員的工資。”《工傷保險條例》第六十五條規定“公務員和參照公務員法管理的事業單位、社會團體的工作人員因工作遭受事故傷害或者患職業病的，由所在單位支付費用。具體辦法由國務院社會保險行政部門會同國務院財政部門規定。”也就是說《公務員法》規定國家公務員享受工傷待遇，但是目前我國的法律、法規、規章并沒有明確規定公務員的工傷待遇問題，公務員的福利待遇沒有得到充分的保障。
（二）呼喚公務員納入工傷保險范圍的現實考量。正如湖南省人社廳工傷保險處負責人顏利解釋，公安等政法機關要求參加工傷保險的呼聲很高。確實政法機關是人民民主專政的國家機器，政法機關的公務員在工作中面臨的風險高，政法機關的呼聲完全是可以理解的。特別是企業、事業單位工作人員享有工傷保險待遇，而承擔者對內打擊刑事犯罪、保護社會主義市場秩序的政法機關工作人員不享受工傷保險待遇，似乎存在不公平的問題。特別是北京市等地方已經將公務員納入了工傷保險待遇范圍內，對于保障公務員法定福利待遇的工傷保險也應當得到維護。正是在這些因素的作用下，呼喚公務員納入工傷保險范圍的理由完全是可以理解的。
二、利益失衡并不符合當前公務員工傷政策的實踐
（一）國家明確規定了公務員的工傷政策。2004年12月24日民政部《關于國家機關工作人員、人民警察傷亡撫恤有關問題的通知》規定，“國家機關工作人員、人民警察因公犧牲和病故的確認，參照《軍人撫恤優待條例》的有關規定辦理。一次性撫恤金標準，參照《軍人撫恤優待條例》執行（不享受現役軍人立功和獲得榮譽稱號者死亡時增發撫恤金的待遇），具體計發標準，仍按照現行規定執行。” 2005年12月29日勞動和社會保障部、人事部、民政部、財政部《關于事業單位、民間非營利組織工作人員工傷有關問題的通知》規定“ 一、事業單位、民間非營利組織工作人員因工作遭受事故傷害或者患職業病的，其工傷范圍、工傷認定、勞動能力鑒定、待遇標準等按照《工傷保險條例》的有關規定執行。三、依照或者參照國家公務員制度管理的事業單位、社會團體的工作人員，執行國家機關工作人員的工傷政策。”也就是說，國家相關部委已經通過紅頭文件的形式明確規定了公務員工傷待遇參照《軍人撫恤優待條例》執行。
（二）公務員工傷待遇優于一般工傷待遇。國務院《軍人撫恤優待條例》第十三條規定“現役軍人死亡，根據其死亡性質和死亡時的月工資標準，由縣級人民政府民政部門發給其遺屬一次性撫恤金，標準是：烈士和因公犧牲的，為上一年度全國城鎮居民人均可支配收入的20倍加本人40個月的工資；病故的，為上一年度全國城鎮居民人均可支配收入的2倍加本人40個月的工資。月工資或者津貼低于排職少尉軍官工資標準的，按照排職少尉軍官工資標準計算。”“獲得榮譽稱號或者立功的烈士、因公犧牲軍人、病故軍人，其遺屬在應當享受的一次性撫恤金的基礎上，由縣級人民政府民政部門按照下列比例增發一次性撫恤金：（一）獲得中央軍事委員會授予榮譽稱號的，增發35%； （二）獲得軍隊軍區級單位授予榮譽稱號的，增發30%； （三）立一等功的，增發25%；（四）立二等功的，增發15%； （五）立三等功的，增發5%。” 第十六條規定“對符合下列條件之一的烈士遺屬、因公犧牲軍人遺屬、病故軍人遺屬，發給定期撫恤金：（一）父母（撫養人）、配偶無勞動能力、無生活費來源，或者收入水平低于當地居民平均生活水平的；（二）子女未滿18周歲或者已滿18周歲但因上學或者殘疾無生活費來源的；（三）兄弟姐妹未滿18周歲或者已滿18周歲但因上學無生活費來源且由該軍人生前供養的。”而《工傷保險條例》第三十九條規定“職工因工死亡，其近親屬按照下列規定從工傷保險基金領取喪葬補助金、供養親屬撫恤金和一次性工亡補助金：（一）喪葬補助金為6個月的統籌地區上年度職工月平均工資；（二）供養親屬撫恤金按照職工本人工資的一定比例發給由因工死亡職工生前提供主要生活來源、無勞動能力的親屬。標準為：配偶每月40%，其他親屬每人每月30%，孤寡老人或者孤兒每人每月在上述標準的基礎上增加10%。核定的各供養親屬的撫恤金之和不應高于因工死亡職工生前的工資。供養親屬的具體范圍由國務院社會保險行政部門規定；（三）一次性工亡補助金標準為上一年度全國城鎮居民人均可支配收入的20倍。”
根據上述對《軍人優撫優待條例》和《工傷保險條例》的比較，我們就會發現：公務員參照《軍人優撫優待條例》所享受的工傷待遇高于依照《工傷保險條例》所享受的工傷待遇。因此，公務員目前的工傷政策并沒有損害公務員的福利待遇，而是比依照《工傷保險條例》享受福利待遇更有利。
三、工傷保險待遇與軍人優撫待遇不能同時適用
工傷保險屬于一種強制性社會保險，保費繳納義務由用人單位承擔，利益則由勞動者享受，用人單位不依法為勞動者繳納工傷保險的，則受到行政處罰。而一般的商業人身保險遵循投保自愿原則，沒有任何強制性。對于第三者侵權引起的工傷保險事故，保險基金組織享有先行支付以后的追償權；而一般商業人身保險在理賠后，保險公司不具有追償權。工傷保險與商業人身保險的這些區別之所以存在，主要是因為工傷保險的社會性、福利性，而一般人身保險具有商業性。正是由于這種區別的存在，工傷保險待遇與軍人優撫待遇就不能跟商業人身保險一樣同時適用。由于軍人優撫待遇和工傷保險基金都不是實行商業運作模式，其資金在很大程度上需要國家財政作后盾，而工傷保險待遇的主要賠償款項是一次性工亡補償金、被撫養人撫恤金，軍人優撫待遇的主要賠償款項是一次行撫恤金和定期撫恤金，假如按照商業理賠模式運行，公務員同時享受工傷保險待遇和軍人優撫待遇，則會導致兩個主要的賠償款項都雙倍賠償，首先這樣會增加財政的不適當負擔；其次是公務員因公犧牲的理賠款變成了企業、事業單位工作人員工商理賠款的2倍以上，出現了嚴重的“同命不同價”的問題，導致利益嚴重失衡。此外，由于這些國家政策、法律基本上是公務員主導下出臺的，如果將公務員與企業、事業單位工作人員之間的工傷待遇產生嚴重差別，會影響公務員在社會公眾當中的清廉、公正、無私的良好形象，也與我黨一貫的政治主張不相符。對于存在搞風險的政法機關公務員這樣的特種行業，應當加大福利保障力度，但是應當通過設立專門的政法機關公務員保險基金或者單獨規定政法機關公務員因公犧牲的理賠標準進行保障，但是工傷保險待遇與軍人優撫待遇同時適用是不妥當的。
四、結論
通過上述分析，我們認為，從長遠來看，將公務員福利待遇社會化的方向是妥當的，如果將公務員納入工傷保險范圍，就必須明確規定今后公務員不再參照《軍人優撫優待條例》享受待遇。由于《軍人優撫優待條例》的待遇高于《工傷保險條例》規定的待遇，因此建議還是不要將公務員納入工傷保險范圍為宜。同時，鑒于《公務員法》規定了工傷待遇，建議有關部門明確規定“公務員工傷待遇就是因公犧牲、因公致殘的待遇”，以免在實踐中引起誤解。與此同時，對于具有高風險的政法機關公務員，可以考慮設立單獨的警察、檢察官、法官因公犧牲、因公致殘的補償辦法。比如重慶市規定政法機關公務員因公犧牲單獨規定理賠100萬元，較好地解決了這個問題。
作者單位：湖南省永州市零陵區人民法院
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