公務(wù)員是否應(yīng)當(dāng)納入工傷保險(xiǎn)范圍?
評(píng)析《湖南省實(shí)施<工傷保險(xiǎn)條例>辦法(征求意見稿)》
2011年11月18日湖南省人力資源和社會(huì)保障廳召開聽證會(huì)，由勞動(dòng)者、用人單位負(fù)責(zé)人、律師、學(xué)者、人大代表、政協(xié)委員組成的13名代表對(duì)《湖南省實(shí)施<工傷保險(xiǎn)條例>辦法(修訂·征求意見稿)》(以下簡稱“新辦法”)進(jìn)行聽證。據(jù)悉，該征求意見稿擬將國家公務(wù)員和事業(yè)單位工作人員納入工傷保險(xiǎn)范圍。據(jù)悉，湖南省人社廳工傷保險(xiǎn)處負(fù)責(zé)人顏利解釋，公安等政法機(jī)關(guān)要求參加工傷保險(xiǎn)的呼聲很高。有聽證代表提出，公務(wù)員不在《社會(huì)保險(xiǎn)法》的調(diào)整范圍內(nèi)，將其納入工傷保險(xiǎn)覆蓋范圍不合適；且公務(wù)員在各方面的保障比一般群體高，沒必要。來自某律師事務(wù)所的戴曙光表示，參加工傷保險(xiǎn)的主體擴(kuò)大了，意味著能享受權(quán)益的群體范圍擴(kuò)大。那么國家公務(wù)員是否應(yīng)當(dāng)納入工傷保險(xiǎn)范圍呢？如何回應(yīng)要求公務(wù)員納入工傷保險(xiǎn)范圍的呼喚呢？
一、呼喚公務(wù)員納入工傷保險(xiǎn)范圍的原因解讀
（一）呼喚公務(wù)員納入工傷保險(xiǎn)的法律依據(jù)。《公務(wù)員法》第七十七條規(guī)定“國家建立公務(wù)員保險(xiǎn)制度，保障公務(wù)員在退休、患病、工傷、生育、失業(yè)等情況下獲得幫助和補(bǔ)償。” 第七十八條規(guī)定“任何機(jī)關(guān)不得違反國家規(guī)定自行更改公務(wù)員工資、福利、保險(xiǎn)政策，擅自提高或者降低公務(wù)員的工資、福利、保險(xiǎn)待遇。任何機(jī)關(guān)不得扣減或者拖欠公務(wù)員的工資。”《工傷保險(xiǎn)條例》第六十五條規(guī)定“公務(wù)員和參照公務(wù)員法管理的事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體的工作人員因工作遭受事故傷害或者患職業(yè)病的，由所在單位支付費(fèi)用。具體辦法由國務(wù)院社會(huì)保險(xiǎn)行政部門會(huì)同國務(wù)院財(cái)政部門規(guī)定。”也就是說《公務(wù)員法》規(guī)定國家公務(wù)員享受工傷待遇，但是目前我國的法律、法規(guī)、規(guī)章并沒有明確規(guī)定公務(wù)員的工傷待遇問題，公務(wù)員的福利待遇沒有得到充分的保障。
（二）呼喚公務(wù)員納入工傷保險(xiǎn)范圍的現(xiàn)實(shí)考量。正如湖南省人社廳工傷保險(xiǎn)處負(fù)責(zé)人顏利解釋，公安等政法機(jī)關(guān)要求參加工傷保險(xiǎn)的呼聲很高。確實(shí)政法機(jī)關(guān)是人民民主專政的國家機(jī)器，政法機(jī)關(guān)的公務(wù)員在工作中面臨的風(fēng)險(xiǎn)高，政法機(jī)關(guān)的呼聲完全是可以理解的。特別是企業(yè)、事業(yè)單位工作人員享有工傷保險(xiǎn)待遇，而承擔(dān)者對(duì)內(nèi)打擊刑事犯罪、保護(hù)社會(huì)主義市場(chǎng)秩序的政法機(jī)關(guān)工作人員不享受工傷保險(xiǎn)待遇，似乎存在不公平的問題。特別是北京市等地方已經(jīng)將公務(wù)員納入了工傷保險(xiǎn)待遇范圍內(nèi)，對(duì)于保障公務(wù)員法定福利待遇的工傷保險(xiǎn)也應(yīng)當(dāng)?shù)玫骄S護(hù)。正是在這些因素的作用下，呼喚公務(wù)員納入工傷保險(xiǎn)范圍的理由完全是可以理解的。
二、利益失衡并不符合當(dāng)前公務(wù)員工傷政策的實(shí)踐
（一）國家明確規(guī)定了公務(wù)員的工傷政策。2004年12月24日民政部《關(guān)于國家機(jī)關(guān)工作人員、人民警察傷亡撫恤有關(guān)問題的通知》規(guī)定，“國家機(jī)關(guān)工作人員、人民警察因公犧牲和病故的確認(rèn)，參照《軍人撫恤優(yōu)待條例》的有關(guān)規(guī)定辦理。一次性撫恤金標(biāo)準(zhǔn)，參照《軍人撫恤優(yōu)待條例》執(zhí)行（不享受現(xiàn)役軍人立功和獲得榮譽(yù)稱號(hào)者死亡時(shí)增發(fā)撫恤金的待遇），具體計(jì)發(fā)標(biāo)準(zhǔn)，仍按照現(xiàn)行規(guī)定執(zhí)行。” 2005年12月29日勞動(dòng)和社會(huì)保障部、人事部、民政部、財(cái)政部《關(guān)于事業(yè)單位、民間非營利組織工作人員工傷有關(guān)問題的通知》規(guī)定“ 一、事業(yè)單位、民間非營利組織工作人員因工作遭受事故傷害或者患職業(yè)病的，其工傷范圍、工傷認(rèn)定、勞動(dòng)能力鑒定、待遇標(biāo)準(zhǔn)等按照《工傷保險(xiǎn)條例》的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。三、依照或者參照國家公務(wù)員制度管理的事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體的工作人員，執(zhí)行國家機(jī)關(guān)工作人員的工傷政策。”也就是說，國家相關(guān)部委已經(jīng)通過紅頭文件的形式明確規(guī)定了公務(wù)員工傷待遇參照《軍人撫恤優(yōu)待條例》執(zhí)行。
（二）公務(wù)員工傷待遇優(yōu)于一般工傷待遇。國務(wù)院《軍人撫恤優(yōu)待條例》第十三條規(guī)定“現(xiàn)役軍人死亡，根據(jù)其死亡性質(zhì)和死亡時(shí)的月工資標(biāo)準(zhǔn)，由縣級(jí)人民政府民政部門發(fā)給其遺屬一次性撫恤金，標(biāo)準(zhǔn)是：烈士和因公犧牲的，為上一年度全國城鎮(zhèn)居民人均可支配收入的20倍加本人40個(gè)月的工資；病故的，為上一年度全國城鎮(zhèn)居民人均可支配收入的2倍加本人40個(gè)月的工資。月工資或者津貼低于排職少尉軍官工資標(biāo)準(zhǔn)的，按照排職少尉軍官工資標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算。”“獲得榮譽(yù)稱號(hào)或者立功的烈士、因公犧牲軍人、病故軍人，其遺屬在應(yīng)當(dāng)享受的一次性撫恤金的基礎(chǔ)上，由縣級(jí)人民政府民政部門按照下列比例增發(fā)一次性撫恤金：（一）獲得中央軍事委員會(huì)授予榮譽(yù)稱號(hào)的，增發(fā)35%； （二）獲得軍隊(duì)軍區(qū)級(jí)單位授予榮譽(yù)稱號(hào)的，增發(fā)30%； （三）立一等功的，增發(fā)25%；（四）立二等功的，增發(fā)15%； （五）立三等功的，增發(fā)5%。” 第十六條規(guī)定“對(duì)符合下列條件之一的烈士遺屬、因公犧牲軍人遺屬、病故軍人遺屬，發(fā)給定期撫恤金：（一）父母（撫養(yǎng)人）、配偶無勞動(dòng)能力、無生活費(fèi)來源，或者收入水平低于當(dāng)?shù)鼐用衿骄钏降模唬ǘ┳优礉M18周歲或者已滿18周歲但因上學(xué)或者殘疾無生活費(fèi)來源的；（三）兄弟姐妹未滿18周歲或者已滿18周歲但因上學(xué)無生活費(fèi)來源且由該軍人生前供養(yǎng)的。”而《工傷保險(xiǎn)條例》第三十九條規(guī)定“職工因工死亡，其近親屬按照下列規(guī)定從工傷保險(xiǎn)基金領(lǐng)取喪葬補(bǔ)助金、供養(yǎng)親屬撫恤金和一次性工亡補(bǔ)助金：（一）喪葬補(bǔ)助金為6個(gè)月的統(tǒng)籌地區(qū)上年度職工月平均工資；（二）供養(yǎng)親屬撫恤金按照職工本人工資的一定比例發(fā)給由因工死亡職工生前提供主要生活來源、無勞動(dòng)能力的親屬。標(biāo)準(zhǔn)為：配偶每月40%，其他親屬每人每月30%，孤寡老人或者孤兒每人每月在上述標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上增加10%。核定的各供養(yǎng)親屬的撫恤金之和不應(yīng)高于因工死亡職工生前的工資。供養(yǎng)親屬的具體范圍由國務(wù)院社會(huì)保險(xiǎn)行政部門規(guī)定；（三）一次性工亡補(bǔ)助金標(biāo)準(zhǔn)為上一年度全國城鎮(zhèn)居民人均可支配收入的20倍。”
根據(jù)上述對(duì)《軍人優(yōu)撫優(yōu)待條例》和《工傷保險(xiǎn)條例》的比較，我們就會(huì)發(fā)現(xiàn)：公務(wù)員參照《軍人優(yōu)撫優(yōu)待條例》所享受的工傷待遇高于依照《工傷保險(xiǎn)條例》所享受的工傷待遇。因此，公務(wù)員目前的工傷政策并沒有損害公務(wù)員的福利待遇，而是比依照《工傷保險(xiǎn)條例》享受福利待遇更有利。
三、工傷保險(xiǎn)待遇與軍人優(yōu)撫待遇不能同時(shí)適用
工傷保險(xiǎn)屬于一種強(qiáng)制性社會(huì)保險(xiǎn)，保費(fèi)繳納義務(wù)由用人單位承擔(dān)，利益則由勞動(dòng)者享受，用人單位不依法為勞動(dòng)者繳納工傷保險(xiǎn)的，則受到行政處罰。而一般的商業(yè)人身保險(xiǎn)遵循投保自愿原則，沒有任何強(qiáng)制性。對(duì)于第三者侵權(quán)引起的工傷保險(xiǎn)事故，保險(xiǎn)基金組織享有先行支付以后的追償權(quán)；而一般商業(yè)人身保險(xiǎn)在理賠后，保險(xiǎn)公司不具有追償權(quán)。工傷保險(xiǎn)與商業(yè)人身保險(xiǎn)的這些區(qū)別之所以存在，主要是因?yàn)楣ｋU(xiǎn)的社會(huì)性、福利性，而一般人身保險(xiǎn)具有商業(yè)性。正是由于這種區(qū)別的存在，工傷保險(xiǎn)待遇與軍人優(yōu)撫待遇就不能跟商業(yè)人身保險(xiǎn)一樣同時(shí)適用。由于軍人優(yōu)撫待遇和工傷保險(xiǎn)基金都不是實(shí)行商業(yè)運(yùn)作模式，其資金在很大程度上需要國家財(cái)政作后盾，而工傷保險(xiǎn)待遇的主要賠償款項(xiàng)是一次性工亡補(bǔ)償金、被撫養(yǎng)人撫恤金，軍人優(yōu)撫待遇的主要賠償款項(xiàng)是一次行撫恤金和定期撫恤金，假如按照商業(yè)理賠模式運(yùn)行，公務(wù)員同時(shí)享受工傷保險(xiǎn)待遇和軍人優(yōu)撫待遇，則會(huì)導(dǎo)致兩個(gè)主要的賠償款項(xiàng)都雙倍賠償，首先這樣會(huì)增加財(cái)政的不適當(dāng)負(fù)擔(dān)；其次是公務(wù)員因公犧牲的理賠款變成了企業(yè)、事業(yè)單位工作人員工商理賠款的2倍以上，出現(xiàn)了嚴(yán)重的“同命不同價(jià)”的問題，導(dǎo)致利益嚴(yán)重失衡。此外，由于這些國家政策、法律基本上是公務(wù)員主導(dǎo)下出臺(tái)的，如果將公務(wù)員與企業(yè)、事業(yè)單位工作人員之間的工傷待遇產(chǎn)生嚴(yán)重差別，會(huì)影響公務(wù)員在社會(huì)公眾當(dāng)中的清廉、公正、無私的良好形象，也與我黨一貫的政治主張不相符。對(duì)于存在搞風(fēng)險(xiǎn)的政法機(jī)關(guān)公務(wù)員這樣的特種行業(yè)，應(yīng)當(dāng)加大福利保障力度，但是應(yīng)當(dāng)通過設(shè)立專門的政法機(jī)關(guān)公務(wù)員保險(xiǎn)基金或者單獨(dú)規(guī)定政法機(jī)關(guān)公務(wù)員因公犧牲的理賠標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行保障，但是工傷保險(xiǎn)待遇與軍人優(yōu)撫待遇同時(shí)適用是不妥當(dāng)?shù)摹?br />
四、結(jié)論
通過上述分析，我們認(rèn)為，從長遠(yuǎn)來看，將公務(wù)員福利待遇社會(huì)化的方向是妥當(dāng)?shù)模绻麑⒐珓?wù)員納入工傷保險(xiǎn)范圍，就必須明確規(guī)定今后公務(wù)員不再參照《軍人優(yōu)撫優(yōu)待條例》享受待遇。由于《軍人優(yōu)撫優(yōu)待條例》的待遇高于《工傷保險(xiǎn)條例》規(guī)定的待遇，因此建議還是不要將公務(wù)員納入工傷保險(xiǎn)范圍為宜。同時(shí)，鑒于《公務(wù)員法》規(guī)定了工傷待遇，建議有關(guān)部門明確規(guī)定“公務(wù)員工傷待遇就是因公犧牲、因公致殘的待遇”，以免在實(shí)踐中引起誤解。與此同時(shí)，對(duì)于具有高風(fēng)險(xiǎn)的政法機(jī)關(guān)公務(wù)員，可以考慮設(shè)立單獨(dú)的警察、檢察官、法官因公犧牲、因公致殘的補(bǔ)償辦法。比如重慶市規(guī)定政法機(jī)關(guān)公務(wù)員因公犧牲單獨(dú)規(guī)定理賠100萬元，較好地解決了這個(gè)問題。
作者單位：湖南省永州市零陵區(qū)人民法院
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