工傷認(rèn)定中關(guān)于“非本人主要責(zé)任”的判斷
工傷認(rèn)定中關(guān)于“非本人主要責(zé)任”的判斷
新修改的《工傷保險條例》第十四條第六項“在上下班途中，受到非本人主要責(zé)任的交通事故或者城市軌道交通、客運輪渡、火車事故傷害的”工傷認(rèn)定情形比原《條例》增加了“非本人主要責(zé)任”的限定，勞動保障行政部門在“非本人主要責(zé)任”的判定中應(yīng)負(fù)有重要職責(zé)和充分的自由裁量權(quán)，但在實際工作中還需進(jìn)一步明確認(rèn)定權(quán)限的劃分、事故責(zé)任與當(dāng)事人違法的關(guān)系、相關(guān)部門之間的協(xié)調(diào)等問題。
新修改的《工傷保險條例》第十四條第六項“在上下班途中，受到非本人主要責(zé)任的交通事故或者城市軌道交通、客運輪渡、火車事故傷害的”工傷認(rèn)定情形比原《條例》增加了“非本人主要責(zé)任”的限定，但沒有作出詳細(xì)規(guī)定，因此，有必要對“非本人主要責(zé)任”交通事故做進(jìn)一步的探討和研究。
交通事故“非本人主要責(zé)任-’的認(rèn)定
《道路交通安全法》第一百一十九條明確了交通事故、道路和車輛的概念。交通事故是指車輛在道路上因過錯或者意外造成的人身傷亡或者財產(chǎn)損失的事件；道路是指公路、城市道路和雖在單位管轄范圍但允許社會機動車通行的地方，包括廣場、公共停車場等用于公眾通行的場所；車輛是指機動車和非機動車。《道路交通安全法》第七十三條規(guī)定，交通事故認(rèn)定是公安機關(guān)交通管理部門根據(jù)交通事故現(xiàn)場勘驗、檢查、調(diào)查情況和有關(guān)檢驗、鑒定結(jié)論，對交通事故的基本事實、成因和當(dāng)事人的責(zé)任作出的具體認(rèn)定。由以上規(guī)定可以看出，交通事故認(rèn)定是公安機關(guān)的法定職權(quán)，公安交通管理部門的責(zé)任認(rèn)定實際上是通過對交通事故 因果關(guān)系的分析得出的造成交通事故原因的確認(rèn)。《道路交通安全法實施條例》（國務(wù)院令第405號）第九十一條規(guī)定，公安機關(guān)交通管理部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)交通事故當(dāng)事人的行為對發(fā)生交通事故所起的作用以及過錯的嚴(yán)重程度，確定當(dāng)事人的責(zé)任。也就是說，公安機關(guān)交通管理部門在認(rèn)定交通事故責(zé)任時，必須依法確認(rèn)以下三個方面的內(nèi)容：一是事故中各方當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法定義務(wù)，二是事故當(dāng)事人誰的法定義務(wù)優(yōu)先，三是各方當(dāng)事人的行為在交通事故中所起的作用和過錯程度。
《道路交通事故處理程序規(guī)定》（公安部令第140號）第四十六條規(guī)定：“公安機關(guān)交通管理部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)當(dāng)事人的行為對發(fā)生道路交通事故所起的作用以及過錯的嚴(yán)重程度，確定當(dāng)事人的責(zé)任：（一）因一方當(dāng)事人的過錯導(dǎo)致道路交通事故的，承擔(dān)全部責(zé)任；（二）因兩方或者兩方以上當(dāng)事人的過錯發(fā)生道路交通事故的，根據(jù)其行為對事故發(fā)生的作用以及過錯的嚴(yán)重程度，分別承擔(dān)主要責(zé)任、同等責(zé)任和次要責(zé)任；（三）各方均無導(dǎo)致道路交通事故的過錯，屬于交通意外事故的，各方均無責(zé)任。一方當(dāng)事人故意造成道路交通事故的，他方無責(zé)任。”
由以上規(guī)定可知，交通事故的責(zé)任分為全部責(zé)任、主要責(zé)任、同等責(zé)任、次要責(zé)任、無責(zé)任五種責(zé)任分擔(dān)方式。“非本人主要責(zé)任”就包含了同等責(zé)任、次要責(zé)任、無責(zé)任三種形式。也就是說，只要是職工在上下班途中發(fā)生的不是負(fù)全部責(zé)任、主要責(zé)任的交通事故，都應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為工傷。
另外，根據(jù)《道路交通安全法》第七十七條規(guī)定，車輛在道路以外通行時發(fā)生的事故，公安機關(guān)交通管理部門接到報案的，參照本法有關(guān)規(guī)定辦理。即只要是發(fā)生交通事故，當(dāng)事人報案要求處理的，公安機關(guān)交通管理部門就應(yīng)該按照有關(guān)規(guī)定作出交通事故責(zé)任的認(rèn)定。
按照《道路交通安全法》第七十三條、第七十七條的規(guī)定，不論機動車、非機動車，也不論事故發(fā)生在道路上還是非道路上，公安交通管理部門都是法定的處理機關(guān)。但在工傷認(rèn)定中對于“非本人主要責(zé)任”的判定，勞動保障行政部門中卻有著不同的觀點。一種觀點認(rèn)為，勞動保障行政部門只能被動地等待公安機關(guān)交通管理部門的認(rèn)定結(jié)果，而后才能作出是否為工傷的認(rèn)定結(jié)論。另一種觀點認(rèn)為，勞動保障行政部門在工傷認(rèn)定過程中應(yīng)當(dāng)享有充分的自由裁量權(quán)，在調(diào)查核實的基礎(chǔ)上，準(zhǔn)確、快速地作出是否本人主要責(zé)任的判定，以便正確地做出具體行政行為。筆者同意第二種觀點，主要有如下理由：
公安機關(guān)交通管理部門并非交通事故責(zé)任的唯一認(rèn)定機關(guān)
《道路交通安全法》賦予了公安機關(guān)交通管理部門對于交通事故的法定職權(quán)，但也有相當(dāng)多的交通事故是其無法認(rèn)定的。如果勞動保障行政部門在接到工傷認(rèn)定申請后，只是要求申請人等待公安機關(guān)交通管理部門作出交通事故責(zé)任的認(rèn)定，那么這樣的案件可能無限期地中止下去。這樣既不符合執(zhí)法為民、公平正義的社會主義法治理念，也不符合公平前提下提高行政效率的特征。如，職工在上下班途中，騎摩托車疲勞駕駛撞到鄉(xiāng)間的大樹上受傷，公安機關(guān)交通管理部門接到當(dāng)事人的報案后會受理嗎？受理后又如何認(rèn)定呢？又如，兩輛電動車或自行車在城市巷子里發(fā)生的事故，當(dāng)事人私了后又報案要求處理的，公安機關(guān)交通管理部門能受理嗎？再如，冬季雨雪天氣的上下班途中發(fā)生無其他責(zé)任人的摔傷事故，公安機關(guān)交通管理部門會受理嗎？諸如此類的交通事故情形，公安機關(guān)交通管理部門一般是不會受理的，即使受理了也缺乏事故責(zé)任認(rèn)定的依據(jù)。《道路交通事故處理程序規(guī)定》第五十條規(guī)定，道路交通事故成因無法查清的，公安機關(guān)交通管理部門應(yīng)當(dāng)出具道路交通事故證明，載明道路交通事故發(fā)生的時間、地點、當(dāng)事人情況及調(diào)查得到的事實，分別送達(dá)當(dāng)事人。從這個意義上講，公安機關(guān)交通管理部門并非交通事故的唯一認(rèn)定機關(guān)。
本人認(rèn)為，勞動保障行政部門在“非本人主要責(zé)任”判定中負(fù)有重要責(zé)任。
應(yīng)該說，《道路交通安全法》已對道路交通事故的認(rèn)定機關(guān)作了明確的規(guī)定，但是，對于發(fā)生在道路上的非機動車事故、發(fā)生在非道路上的非機動車事故、單方交通事故以及公安機關(guān)交通管理部門不予受理的交通事故如何確定事故責(zé)任、由什么機關(guān)來確認(rèn)的問題應(yīng)進(jìn)一步明確。為提高行政效能，應(yīng)明確社會保障行政部門在事故責(zé)任上的認(rèn)定權(quán)限，以便更好地體現(xiàn)以人為本、提高行政效率、減輕用人單位風(fēng)險的目的。
“非本人主要責(zé)任”的判定
事故責(zé)任與當(dāng)事人違法的關(guān)系問題
公安機關(guān)交通管理部門在認(rèn)定交通事故責(zé)任時，主要依據(jù)當(dāng)事人的行為對發(fā)生道路交通事故所起的作用以及過錯的嚴(yán)重程度來確定當(dāng)事人在事故中的責(zé)任大小。實踐中，有些交通事故盡管當(dāng)事人不負(fù)主要責(zé)任，但其行為卻嚴(yán)重違法，如無證駕駛、飲酒駕駛等。人社部《關(guān)于印發(fā)<工傷保險條例>（修訂）宣傳提綱的通知》(人社廳發(fā)[2010) 115號）第三條第二項規(guī)定，限定上下班途中“非本人主要責(zé)任”的交通事故傷害才能認(rèn)定工傷，對上下班途中本人承擔(dān)主要責(zé)任的交通事故，如無證駕駛、酒后駕駛等行為造成本人傷亡的，不納入工傷的范圍，這樣規(guī)定有利于提示和引導(dǎo)職工群眾注意上下班途中的安全。在人社部的這一規(guī)定與事故責(zé)任相互矛盾的情況下，如何來判定“非本人主要責(zé)任”與當(dāng)事人違法的關(guān)系值得探討和研究。
因工外出受到事故傷害是否區(qū)分責(zé)任的問題
《條例》第十四條第五項規(guī)定，因工外出期間由于工作原因受到傷害或者發(fā)生事故下落不明的應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為工傷。毫無疑問，因工外出期間由于工作原因受到的交通事故傷害也包含在《工傷保險條例》第十四條第五項的規(guī)定之中。但問題的關(guān)鍵是，如果交通事故中作為當(dāng)事人的職工負(fù)有主要責(zé)任或大部分責(zé)任，那么該職工是否還可以認(rèn)定為工傷卻值得探討和研究。按照《工傷保險條例》的立法原意和認(rèn)定工傷的無責(zé)任賠償原則，因工外出期間受到的交通事故傷害，不應(yīng)該區(qū)分交通事故的責(zé)任，而更應(yīng)該注重是否與工作原因相關(guān)，但這樣又會使得與遵紀(jì)守法、公平正義的社會主義道德風(fēng)尚相違背，有失社會公允。如果因工外出期間發(fā)生的交通事故區(qū)分責(zé)任認(rèn)定工傷，那么該項又與第六項沒有了明顯界定，因工外出又與上下班途中產(chǎn)生了混淆。因此，如何處理因工外出期間因工作原因受到交通事故傷害，應(yīng)進(jìn)一步明確和規(guī)范。
公安機關(guān)、人社部門相互配合問題
《條例》第十九條規(guī)定，勞動保障行政部門受理工傷認(rèn)定申請后，根據(jù)審核需要可以對事故傷害進(jìn)行調(diào)查核實，用人單位、職工、工會組織、醫(yī)療機構(gòu)以及有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)予以協(xié)助。對于當(dāng)事人提供的工傷認(rèn)定申請中有關(guān)交通事故的材料有疑問或經(jīng)過調(diào)查核實對交通事故以及交通事故的責(zé)任有異議的，勞動保障行政部門應(yīng)當(dāng)申請公安機關(guān)交通管理部門協(xié)助核實。但在工作實踐中，公安機關(guān)交通管理部門大多不予配合，社會保障行政部門此時對申請人無能為力，對公安機關(guān)交通管理部門又無可奈何，處境兩難。建議國家出臺相關(guān)規(guī)定，規(guī)范公安、社保在工傷認(rèn)定中的責(zé)任，明確相互配合的義務(wù)。
作者 單位
張秀麗 聊城大學(xué)東昌學(xué)院
欒居滬 山東省聊城市人力資源和社會保障局
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