工傷認(rèn)定中關(guān)于“非本人主要責(zé)任”的判斷
工傷認(rèn)定中關(guān)于“非本人主要責(zé)任”的判斷
新修改的《工傷保險(xiǎn)條例》第十四條第六項(xiàng)“在上下班途中，受到非本人主要責(zé)任的交通事故或者城市軌道交通、客運(yùn)輪渡、火車事故傷害的”工傷認(rèn)定情形比原《條例》增加了“非本人主要責(zé)任”的限定，勞動(dòng)保障行政部門在“非本人主要責(zé)任”的判定中應(yīng)負(fù)有重要職責(zé)和充分的自由裁量權(quán)，但在實(shí)際工作中還需進(jìn)一步明確認(rèn)定權(quán)限的劃分、事故責(zé)任與當(dāng)事人違法的關(guān)系、相關(guān)部門之間的協(xié)調(diào)等問題。
新修改的《工傷保險(xiǎn)條例》第十四條第六項(xiàng)“在上下班途中，受到非本人主要責(zé)任的交通事故或者城市軌道交通、客運(yùn)輪渡、火車事故傷害的”工傷認(rèn)定情形比原《條例》增加了“非本人主要責(zé)任”的限定，但沒有作出詳細(xì)規(guī)定，因此，有必要對(duì)“非本人主要責(zé)任”交通事故做進(jìn)一步的探討和研究。
交通事故“非本人主要責(zé)任-’的認(rèn)定
《道路交通安全法》第一百一十九條明確了交通事故、道路和車輛的概念。交通事故是指車輛在道路上因過錯(cuò)或者意外造成的人身傷亡或者財(cái)產(chǎn)損失的事件；道路是指公路、城市道路和雖在單位管轄范圍但允許社會(huì)機(jī)動(dòng)車通行的地方，包括廣場(chǎng)、公共停車場(chǎng)等用于公眾通行的場(chǎng)所；車輛是指機(jī)動(dòng)車和非機(jī)動(dòng)車。《道路交通安全法》第七十三條規(guī)定，交通事故認(rèn)定是公安機(jī)關(guān)交通管理部門根據(jù)交通事故現(xiàn)場(chǎng)勘驗(yàn)、檢查、調(diào)查情況和有關(guān)檢驗(yàn)、鑒定結(jié)論，對(duì)交通事故的基本事實(shí)、成因和當(dāng)事人的責(zé)任作出的具體認(rèn)定。由以上規(guī)定可以看出，交通事故認(rèn)定是公安機(jī)關(guān)的法定職權(quán)，公安交通管理部門的責(zé)任認(rèn)定實(shí)際上是通過對(duì)交通事故 因果關(guān)系的分析得出的造成交通事故原因的確認(rèn)。《道路交通安全法實(shí)施條例》（國(guó)務(wù)院令第405號(hào)）第九十一條規(guī)定，公安機(jī)關(guān)交通管理部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)交通事故當(dāng)事人的行為對(duì)發(fā)生交通事故所起的作用以及過錯(cuò)的嚴(yán)重程度，確定當(dāng)事人的責(zé)任。也就是說，公安機(jī)關(guān)交通管理部門在認(rèn)定交通事故責(zé)任時(shí)，必須依法確認(rèn)以下三個(gè)方面的內(nèi)容：一是事故中各方當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法定義務(wù)，二是事故當(dāng)事人誰的法定義務(wù)優(yōu)先，三是各方當(dāng)事人的行為在交通事故中所起的作用和過錯(cuò)程度。
《道路交通事故處理程序規(guī)定》（公安部令第140號(hào)）第四十六條規(guī)定：“公安機(jī)關(guān)交通管理部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)當(dāng)事人的行為對(duì)發(fā)生道路交通事故所起的作用以及過錯(cuò)的嚴(yán)重程度，確定當(dāng)事人的責(zé)任：（一）因一方當(dāng)事人的過錯(cuò)導(dǎo)致道路交通事故的，承擔(dān)全部責(zé)任；（二）因兩方或者兩方以上當(dāng)事人的過錯(cuò)發(fā)生道路交通事故的，根據(jù)其行為對(duì)事故發(fā)生的作用以及過錯(cuò)的嚴(yán)重程度，分別承擔(dān)主要責(zé)任、同等責(zé)任和次要責(zé)任；（三）各方均無導(dǎo)致道路交通事故的過錯(cuò)，屬于交通意外事故的，各方均無責(zé)任。一方當(dāng)事人故意造成道路交通事故的，他方無責(zé)任。”
由以上規(guī)定可知，交通事故的責(zé)任分為全部責(zé)任、主要責(zé)任、同等責(zé)任、次要責(zé)任、無責(zé)任五種責(zé)任分擔(dān)方式。“非本人主要責(zé)任”就包含了同等責(zé)任、次要責(zé)任、無責(zé)任三種形式。也就是說，只要是職工在上下班途中發(fā)生的不是負(fù)全部責(zé)任、主要責(zé)任的交通事故，都應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為工傷。
另外，根據(jù)《道路交通安全法》第七十七條規(guī)定，車輛在道路以外通行時(shí)發(fā)生的事故，公安機(jī)關(guān)交通管理部門接到報(bào)案的，參照本法有關(guān)規(guī)定辦理。即只要是發(fā)生交通事故，當(dāng)事人報(bào)案要求處理的，公安機(jī)關(guān)交通管理部門就應(yīng)該按照有關(guān)規(guī)定作出交通事故責(zé)任的認(rèn)定。
按照《道路交通安全法》第七十三條、第七十七條的規(guī)定，不論機(jī)動(dòng)車、非機(jī)動(dòng)車，也不論事故發(fā)生在道路上還是非道路上，公安交通管理部門都是法定的處理機(jī)關(guān)。但在工傷認(rèn)定中對(duì)于“非本人主要責(zé)任”的判定，勞動(dòng)保障行政部門中卻有著不同的觀點(diǎn)。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，勞動(dòng)保障行政部門只能被動(dòng)地等待公安機(jī)關(guān)交通管理部門的認(rèn)定結(jié)果，而后才能作出是否為工傷的認(rèn)定結(jié)論。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，勞動(dòng)保障行政部門在工傷認(rèn)定過程中應(yīng)當(dāng)享有充分的自由裁量權(quán)，在調(diào)查核實(shí)的基礎(chǔ)上，準(zhǔn)確、快速地作出是否本人主要責(zé)任的判定，以便正確地做出具體行政行為。筆者同意第二種觀點(diǎn)，主要有如下理由：
公安機(jī)關(guān)交通管理部門并非交通事故責(zé)任的唯一認(rèn)定機(jī)關(guān)
《道路交通安全法》賦予了公安機(jī)關(guān)交通管理部門對(duì)于交通事故的法定職權(quán)，但也有相當(dāng)多的交通事故是其無法認(rèn)定的。如果勞動(dòng)保障行政部門在接到工傷認(rèn)定申請(qǐng)后，只是要求申請(qǐng)人等待公安機(jī)關(guān)交通管理部門作出交通事故責(zé)任的認(rèn)定，那么這樣的案件可能無限期地中止下去。這樣既不符合執(zhí)法為民、公平正義的社會(huì)主義法治理念，也不符合公平前提下提高行政效率的特征。如，職工在上下班途中，騎摩托車疲勞駕駛撞到鄉(xiāng)間的大樹上受傷，公安機(jī)關(guān)交通管理部門接到當(dāng)事人的報(bào)案后會(huì)受理嗎？受理后又如何認(rèn)定呢？又如，兩輛電動(dòng)車或自行車在城市巷子里發(fā)生的事故，當(dāng)事人私了后又報(bào)案要求處理的，公安機(jī)關(guān)交通管理部門能受理嗎？再如，冬季雨雪天氣的上下班途中發(fā)生無其他責(zé)任人的摔傷事故，公安機(jī)關(guān)交通管理部門會(huì)受理嗎？諸如此類的交通事故情形，公安機(jī)關(guān)交通管理部門一般是不會(huì)受理的，即使受理了也缺乏事故責(zé)任認(rèn)定的依據(jù)。《道路交通事故處理程序規(guī)定》第五十條規(guī)定，道路交通事故成因無法查清的，公安機(jī)關(guān)交通管理部門應(yīng)當(dāng)出具道路交通事故證明，載明道路交通事故發(fā)生的時(shí)間、地點(diǎn)、當(dāng)事人情況及調(diào)查得到的事實(shí)，分別送達(dá)當(dāng)事人。從這個(gè)意義上講，公安機(jī)關(guān)交通管理部門并非交通事故的唯一認(rèn)定機(jī)關(guān)。
本人認(rèn)為，勞動(dòng)保障行政部門在“非本人主要責(zé)任”判定中負(fù)有重要責(zé)任。
應(yīng)該說，《道路交通安全法》已對(duì)道路交通事故的認(rèn)定機(jī)關(guān)作了明確的規(guī)定，但是，對(duì)于發(fā)生在道路上的非機(jī)動(dòng)車事故、發(fā)生在非道路上的非機(jī)動(dòng)車事故、單方交通事故以及公安機(jī)關(guān)交通管理部門不予受理的交通事故如何確定事故責(zé)任、由什么機(jī)關(guān)來確認(rèn)的問題應(yīng)進(jìn)一步明確。為提高行政效能，應(yīng)明確社會(huì)保障行政部門在事故責(zé)任上的認(rèn)定權(quán)限，以便更好地體現(xiàn)以人為本、提高行政效率、減輕用人單位風(fēng)險(xiǎn)的目的。
“非本人主要責(zé)任”的判定
事故責(zé)任與當(dāng)事人違法的關(guān)系問題
公安機(jī)關(guān)交通管理部門在認(rèn)定交通事故責(zé)任時(shí)，主要依據(jù)當(dāng)事人的行為對(duì)發(fā)生道路交通事故所起的作用以及過錯(cuò)的嚴(yán)重程度來確定當(dāng)事人在事故中的責(zé)任大小。實(shí)踐中，有些交通事故盡管當(dāng)事人不負(fù)主要責(zé)任，但其行為卻嚴(yán)重違法，如無證駕駛、飲酒駕駛等。人社部《關(guān)于印發(fā)<工傷保險(xiǎn)條例>（修訂）宣傳提綱的通知》(人社廳發(fā)[2010) 115號(hào)）第三條第二項(xiàng)規(guī)定，限定上下班途中“非本人主要責(zé)任”的交通事故傷害才能認(rèn)定工傷，對(duì)上下班途中本人承擔(dān)主要責(zé)任的交通事故，如無證駕駛、酒后駕駛等行為造成本人傷亡的，不納入工傷的范圍，這樣規(guī)定有利于提示和引導(dǎo)職工群眾注意上下班途中的安全。在人社部的這一規(guī)定與事故責(zé)任相互矛盾的情況下，如何來判定“非本人主要責(zé)任”與當(dāng)事人違法的關(guān)系值得探討和研究。
因工外出受到事故傷害是否區(qū)分責(zé)任的問題
《條例》第十四條第五項(xiàng)規(guī)定，因工外出期間由于工作原因受到傷害或者發(fā)生事故下落不明的應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為工傷。毫無疑問，因工外出期間由于工作原因受到的交通事故傷害也包含在《工傷保險(xiǎn)條例》第十四條第五項(xiàng)的規(guī)定之中。但問題的關(guān)鍵是，如果交通事故中作為當(dāng)事人的職工負(fù)有主要責(zé)任或大部分責(zé)任，那么該職工是否還可以認(rèn)定為工傷卻值得探討和研究。按照《工傷保險(xiǎn)條例》的立法原意和認(rèn)定工傷的無責(zé)任賠償原則，因工外出期間受到的交通事故傷害，不應(yīng)該區(qū)分交通事故的責(zé)任，而更應(yīng)該注重是否與工作原因相關(guān)，但這樣又會(huì)使得與遵紀(jì)守法、公平正義的社會(huì)主義道德風(fēng)尚相違背，有失社會(huì)公允。如果因工外出期間發(fā)生的交通事故區(qū)分責(zé)任認(rèn)定工傷，那么該項(xiàng)又與第六項(xiàng)沒有了明顯界定，因工外出又與上下班途中產(chǎn)生了混淆。因此，如何處理因工外出期間因工作原因受到交通事故傷害，應(yīng)進(jìn)一步明確和規(guī)范。
公安機(jī)關(guān)、人社部門相互配合問題
《條例》第十九條規(guī)定，勞動(dòng)保障行政部門受理工傷認(rèn)定申請(qǐng)后，根據(jù)審核需要可以對(duì)事故傷害進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，用人單位、職工、工會(huì)組織、醫(yī)療機(jī)構(gòu)以及有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)予以協(xié)助。對(duì)于當(dāng)事人提供的工傷認(rèn)定申請(qǐng)中有關(guān)交通事故的材料有疑問或經(jīng)過調(diào)查核實(shí)對(duì)交通事故以及交通事故的責(zé)任有異議的，勞動(dòng)保障行政部門應(yīng)當(dāng)申請(qǐng)公安機(jī)關(guān)交通管理部門協(xié)助核實(shí)。但在工作實(shí)踐中，公安機(jī)關(guān)交通管理部門大多不予配合，社會(huì)保障行政部門此時(shí)對(duì)申請(qǐng)人無能為力，對(duì)公安機(jī)關(guān)交通管理部門又無可奈何，處境兩難。建議國(guó)家出臺(tái)相關(guān)規(guī)定，規(guī)范公安、社保在工傷認(rèn)定中的責(zé)任，明確相互配合的義務(wù)。
作者 單位
張秀麗 聊城大學(xué)東昌學(xué)院
欒居滬 山東省聊城市人力資源和社會(huì)保障局
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