超過退休年齡工傷認(rèn)定的法律思考
某建筑公司農(nóng)民工周某，男，63歲，20 1 1年8月1日在工作中突發(fā)疾病死亡，由此引發(fā)認(rèn)定工傷的問題。超過法定退休年齡后，發(fā)生“工傷”情形，能否認(rèn)定為工傷，對(duì)受傷個(gè)人、用人單位、工傷保險(xiǎn)基金均有重要影響，實(shí)務(wù)與制度均需斟酌。
兩種不同的觀點(diǎn)
一種意見認(rèn)為，超過退休年齡不應(yīng)認(rèn)定為工傷，因?yàn)槌^法定退休年齡的人員不屬于《工傷保險(xiǎn)條例》的調(diào)整范圍，其受到的事故傷害可通過民事訴訟途徑解決。
根據(jù)我國(guó)法律法規(guī)的規(guī)定，男性勞動(dòng)者的退休年齡為60周歲。超過退休年齡的人員與用人單位不具有勞動(dòng)關(guān)系，其因職業(yè)勞動(dòng)受到的傷害不屬于工傷。
國(guó)務(wù)院法制辦《對(duì)<關(guān)于重新進(jìn)入勞動(dòng)生產(chǎn)領(lǐng)域的離退休人員能否享受工傷保險(xiǎn)待遇的請(qǐng)示）的復(fù)函》（國(guó)法秘函[2005]310號(hào)）規(guī)定：“關(guān)于離退休人員重新就業(yè)后發(fā)生工傷如何處理的問題，現(xiàn)行法律、行政法規(guī)沒有明確規(guī)定。我們認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)參照《中共中央辦公廳國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)（中央組織部、中央宣傳部、中央統(tǒng)戰(zhàn)部、人事部、科技部、勞動(dòng)保障部、解放軍總政治音B、中國(guó)科協(xié)關(guān)于進(jìn)一步發(fā)揮離退休專業(yè)技術(shù)人員作用的意見>的通知>（中辦發(fā)[200519號(hào)）的規(guī)定辦理。該通知規(guī)定：‘離退休專業(yè)技術(shù)人員受聘工作期間，因工作發(fā)生職業(yè)傷害的，應(yīng)由聘用單位參照工傷保險(xiǎn)的相關(guān)待遇標(biāo)準(zhǔn)妥善處理；因工作發(fā)生職業(yè)傷害與聘用單位發(fā)生爭(zhēng)議的，可通過民事訴訟處理；與聘用單位之間因履行聘用合同發(fā)生爭(zhēng)議的，可通過人事或勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁渠道解決。有條件的聘用單位在符合有關(guān)規(guī)定的情況下，可為聘請(qǐng)的離退休專業(yè)技術(shù)人員購(gòu)買聘期內(nèi)的人身意外傷害保險(xiǎn)’。”該復(fù)函只講了待遇處理問題，實(shí)際上否認(rèn)了對(duì)此類人員的職業(yè)傷害可以認(rèn)定為工傷。
另外一種觀點(diǎn)認(rèn)為，我國(guó)法律法規(guī)并未對(duì)達(dá)到或超過法定退休年齡的人員仍然可以從事勞動(dòng)的行為作出禁止性的規(guī)定，因此超過退休年齡的人員仍然可以提供勞動(dòng)，只要符合法定條件，仍然可以與用人單位建立勞動(dòng)關(guān)系。其在職業(yè)勞動(dòng)中受到事故傷害等情形的，可以認(rèn)定為工傷。最高人民法院行政審判庭《關(guān)于離退休人員與現(xiàn)工作單位之間是否構(gòu)成勞動(dòng)關(guān)系以及工作時(shí)間內(nèi)受傷是否適用（工傷保險(xiǎn)條例>問題的答復(fù)》（[2007]行他字第6號(hào)）規(guī)定：“根據(jù)《工傷保險(xiǎn)條例》（國(guó)務(wù)院第375號(hào)令）第二條、第六十一條等有關(guān)規(guī)定，離退休人員受聘于現(xiàn)工作單位，現(xiàn)工作單位已經(jīng)為其繳納了工傷保險(xiǎn)費(fèi)，其在受聘期間因工作受到事故傷害的，應(yīng)當(dāng)適用《工傷保險(xiǎn)條例》的有關(guān)規(guī)定處理。”最高人民法院行政審判庭《關(guān)于超過法定退休年齡的進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民因工傷亡的，應(yīng)否適用<工傷保險(xiǎn)條例）請(qǐng)示的答復(fù)》（[2010]行他字第1 0號(hào)）規(guī)定：“用人單位聘用的超過法定退休年齡的務(wù)工農(nóng)民，在工作時(shí)間內(nèi)、因工作原因傷亡的，應(yīng)當(dāng)適用《工傷保險(xiǎn)條例》的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行工傷認(rèn)定。”
從表面上看，國(guó)務(wù)院法制辦的規(guī)定和最高人民法院行政庭的解釋是相沖突的。《行政法規(guī)制定程序條例》（國(guó)務(wù)院令第32 1號(hào)）規(guī)定：行政法規(guī)條文本身需要進(jìn)一步明確界限或者作出補(bǔ)充規(guī)定的，由國(guó)務(wù)院解釋，國(guó)務(wù)院法制機(jī)構(gòu)研究擬訂行政法規(guī)解釋草案，報(bào)國(guó)務(wù)院同意后，由國(guó)務(wù)院公布或者由國(guó)務(wù)院授權(quán)國(guó)務(wù)院有關(guān)部門公布；對(duì)屬于行政工作中具體應(yīng)用行政法規(guī)的問題，省、自治區(qū)、直轄市人民政府法制機(jī)構(gòu)以及國(guó)務(wù)院有關(guān)部門法制機(jī)構(gòu)請(qǐng)求國(guó)務(wù)院法制機(jī)構(gòu)解釋的，國(guó)務(wù)院法制機(jī)構(gòu)可以研究答復(fù)；其中涉及重大問題的，由國(guó)務(wù)院法制機(jī)構(gòu)提出意見，報(bào)國(guó)務(wù)院同意后答復(fù)。這表明，國(guó)務(wù)院法制機(jī)構(gòu)有權(quán)對(duì)行政法規(guī)進(jìn)行“行政解釋”，且這種“行政解釋”與行政法規(guī)具有同等效力。《工傷保險(xiǎn)條例》作為調(diào)整工傷保險(xiǎn)的行政法規(guī)，在其沒有對(duì)相關(guān)問題明確規(guī)定的情況下可以由國(guó)務(wù)院法制機(jī)構(gòu)進(jìn)行解釋。從這個(gè)意義上來說，國(guó)務(wù)院法制辦的解釋更具有權(quán)威性。但就司法實(shí)踐來說，問題并未解決。
勞動(dòng)關(guān)系是工傷成立的基礎(chǔ)
通常認(rèn)為，勞動(dòng)者與用人單位之間存在勞動(dòng)關(guān)系或人事關(guān)系，這是工傷認(rèn)定的基礎(chǔ)性條件。《工傷保險(xiǎn)條例》第二條規(guī)定的工傷保險(xiǎn)的參保主體和享受工傷保險(xiǎn)待遇主體只能是“職工”（包括個(gè)體工商戶的雇工）：中華人民共和國(guó)境內(nèi)的企業(yè)、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位、基金會(huì)、律師事務(wù)所、會(huì)計(jì)師事務(wù)所等組織和有雇工的個(gè)體工商戶（以下稱用人單位）應(yīng)當(dāng)依照本條例規(guī)定參加工傷保險(xiǎn)，為本單位全部職工或者雇工（以下稱職工）繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)。中華人民共和國(guó)境內(nèi)的企業(yè)、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位、基金會(huì)、律師事務(wù)所、會(huì)計(jì)師事務(wù)所等組織的職工和個(gè)體工商戶的雇工，均有依照本條例的規(guī)定享受工傷保險(xiǎn)待遇的權(quán)利。條例第十四、十五條規(guī)定的可認(rèn)定為工傷的人員也必須是“職工”，而按照我國(guó)《勞動(dòng)法》及相關(guān)法規(guī)、政策性文件及學(xué)說理論，“職工”一定是與用人單位存在勞動(dòng)關(guān)系或人事關(guān)系的人員。已經(jīng)離退休的人員顯然不是用人單位的職工。從這介意義上說，國(guó)務(wù)院法制辦的復(fù)函顯然符合《工傷保險(xiǎn)條例》的規(guī)定。
2011年9月29日修訂通過、2012年1月1日起施行的《廣東省工傷保險(xiǎn)條例》第六十五條規(guī)定：“勞動(dòng)者達(dá)到法定退休年齡或者已經(jīng)依法享受基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的，不適用本條例。前款規(guī)定的勞動(dòng)者受聘到用人單位工作期間，因工作原因受到人身傷害的，可以要求用人單位參照本條例規(guī)定的工傷保險(xiǎn)待遇支付有關(guān)費(fèi)用。雙方對(duì)損害賠償存在爭(zhēng)議的，可以依法通過民事訴訟方式解決。"該地方性法規(guī)所持意見同于國(guó)務(wù)院法制辦意見。
但是，國(guó)務(wù)院法制辦上述文件并非沒有缺陷：既然不予認(rèn)定為工傷，那么要求適用工傷保險(xiǎn)待遇的法律依據(jù)是什么？其法律救濟(jì)程序是“通過民事訴訟處理”，但民事訴訟中并沒有相應(yīng)的哪怕是原則性規(guī)定。國(guó)務(wù)院法制辦并無權(quán)力對(duì)一般民事權(quán)利義務(wù)如侵權(quán)責(zé)任作出規(guī)定或解釋。從法律關(guān)系分析，既然勞動(dòng)者不是按照工傷來提出工傷保險(xiǎn)待遇主張，那么是按照什么權(quán)利來提出享受工傷保險(xiǎn)待遇主張的？后面這個(gè)權(quán)利是不存在的。從法學(xué)理論來說，如果不按照工傷提出主張，那么只能按照侵權(quán)行為提出權(quán)利主張，而《侵權(quán)責(zé)任法》并未對(duì)此作出規(guī)定，更未規(guī)定要參照“工傷保險(xiǎn)的相關(guān)待遇標(biāo)準(zhǔn)”處理。此類意見在正確地認(rèn)為不成立工傷的同時(shí)，并未給予具有充分法理基礎(chǔ)的解決方案，法院能否接受存在疑問，在實(shí)現(xiàn)時(shí)會(huì)出現(xiàn)障礙。
最高法院行政庭的意見是否就一定不成立呢？法院完全按此意見處理是否就完全得當(dāng)呢？仔細(xì)分析國(guó)務(wù)院法制辦和最高法院行政庭的意見，實(shí)質(zhì)上并不完全對(duì)立。
最高人民法院行政庭的兩個(gè)文件其對(duì)象存在差別。第一個(gè)文件規(guī)范的是“現(xiàn)工作單位已經(jīng)為其繳納了工傷保險(xiǎn)費(fèi)”的離退休人員，“皮球”實(shí)際又“踢”給了社保機(jī)構(gòu)：如果社保機(jī)構(gòu)讓這類人員參加了工傷保險(xiǎn)，發(fā)生工傷事故自然要按工傷保險(xiǎn)處理；至于能不能參加工傷保險(xiǎn)，那是社保部門自己的事情。回避了離退休人員能不能與用人單位建立勞動(dòng)關(guān)系的問題。第二個(gè)文件則規(guī)范的是“超過法定退休年齡的務(wù)工農(nóng)民”，他們并不屬于“離退休人員”，發(fā)生工傷事故應(yīng)當(dāng)適用《工傷保險(xiǎn)條例》，即其與用人單位之間存在勞動(dòng)關(guān)系。而對(duì)于未參加工傷保險(xiǎn)的離退休人員，其再就業(yè)能否建立勞動(dòng)關(guān)系能否認(rèn)定工傷，最高法院的這兩個(gè)文件并未給出明確意見，對(duì)這些人員當(dāng)然可以適用國(guó)務(wù)院法制辦的規(guī)定，即不予認(rèn)定為工傷。
區(qū)別對(duì)待還是“一視同仁”
從主體上，最高法院行政庭的意見實(shí)際上區(qū)分了三種情形：
1、繼續(xù)繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)的離退休人員；
2、沒有繼續(xù)繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)的離退休人員；
3、超過法定退休年齡的務(wù)工農(nóng)民。
前兩種區(qū)分有一定道理，但是用人單位為離退休人員繼續(xù)繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)，發(fā)生情形極少，而且即便發(fā)生，通常也是由于社保機(jī)構(gòu)沒有審核出來的結(jié)果（社保機(jī)構(gòu)通常拒絕這類人員繼續(xù)參加工傷保險(xiǎn)）。
第三種情形，實(shí)際不僅涉及農(nóng)民工，也涉及其他職工，這類人員與用人單位之間有沒有勞動(dòng)關(guān)系本身就是存在爭(zhēng)議的。而在這方面，《勞動(dòng)合同法》與《勞動(dòng)合同法實(shí)施條例》就有矛盾。《勞動(dòng)合同法》第四十四條規(guī)定：“勞動(dòng)者開始依法享受基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的”，勞動(dòng)合同終止。《勞動(dòng)合同法實(shí)施條例》第二十一條規(guī)定：“勞動(dòng)者達(dá)到法定退休年齡的，勞動(dòng)合同終止。"按照《勞動(dòng)合同法》規(guī)定，勞動(dòng)者雖然達(dá)到法定退休年齡，但并不能依法享受基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇（因而不屬于離退休人員），勞動(dòng)合同不能終止，勞動(dòng)關(guān)系因而也就繼續(xù)存在。
[2010]行他字第1 0號(hào)文件是《勞動(dòng)合同法》實(shí)施以后出臺(tái)的，應(yīng)當(dāng)考慮《勞動(dòng)合同法》與《勞動(dòng)合同法實(shí)施條例》不一致之處，其選擇了《勞動(dòng)合同法》的規(guī)定；而《廣東雀工傷保險(xiǎn)條例》顯然選擇是《勞動(dòng)合同法實(shí)施條例》。國(guó)法秘函[20051310號(hào)文件是在《勞動(dòng)合同法》出臺(tái)之前頒布的，并不存在選擇的問題。只是，如果國(guó)務(wù)院法制辦再次作出復(fù)函，又該如何抉擇呢？
勞動(dòng)關(guān)系的判定已經(jīng)超出了工傷保險(xiǎn)的范疇，更多的是受勞動(dòng)法的約束，而這方面法律規(guī)范的不一致直接導(dǎo)致了工傷認(rèn)定的困難。能夠徹底化解這個(gè)爭(zhēng)議的，或許只有《勞動(dòng)合同法》的立法者了。
聊城經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)社保處
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