經辦人員眼中的“先行支付”
《社會保險法》從無到有，本身就是一種進步，涉及百姓切身利益的社保問題，終于有了法律規定。《社會保險法》第41、42條確定的先行支付制度旨在保障工傷職工能獲得及時有效的救治。我國現行的社會保險制度確立了繳費制度，既然通過繳費形成基金，那么基金的性質應是廣大參保單位及其職工通過合法途徑積累起來的公共資金，其實際享受者應是廣大參保職工。社會保險經辦機構只是基金的管理者，并非基金的所有者，不能隨意支配基金。享受待遇的前提是盡繳費義務，社會保險經辦機構無權將基金先行支付給未參保繳費的用人單位。此外，既然工傷、醫療保險可以先行支付再追償，同樣是社會保險，為何養老、失業、生育保險不可以先行支付再追償呢？
先行支付追償制度是《社會保險法》中為數不多的沒有授權的條款，在今后的工作實踐中，將會成為最難把握最不容易執行好的條款。這也許是新《工傷保險條例》沒有涉及先行支付的一個原因吧。生活復雜多樣，工傷千差萬別，法律法規又不夠詳盡，使得每一個具體的工傷事件因社保經辦人員的業務素質、人格品質的不同而對其做出不同的判斷。《社會保險基金先行支付暫行辦法》雖然對先行支付申請、審查程序、催告時效、先行支付的證據、第三人責任、未參保單位工傷責任、個人責任、向第三人追償、向用人單位追償、追償費用、欺詐、申辯、救濟途徑等方面做出了明確的規定。但現實情況遠非這么簡單。
追償到位的資金小于先行支付的基金時，不足部分由誰承擔責任？追償到位的資金大于先行支付的基金時，多余的部分如何處理？應當由工傷保險基金支付的項目包括醫療費、康復費、輔助器具安裝配置費、伙食補助費、到統籌地區外就醫的交通住宿費、傷殘津貼、一次性傷殘補助金、一次性工傷醫療補助金、生活護理費、勞動能力鑒定費、喪葬補助金、供養親屬撫恤金、一次性工亡補助金等等，以上費用是否都可以先行支付再向第三責任人進行追償？社保經辦機構如何追償傷殘津貼長期待遇？社保經辦機構可以向第三責任人追償醫療費，那么用人單位是否也可以向第三責任人追償停工留薪期待遇？以上情況，作為上位法的《社會保險法》未明確規定，作為下位法的《工傷保險條例》沒有提及，在規定不明確的情況下，社保經辦機構對上述問題是不好操作的，全國各地在執行過程中如果是一個地方一個規矩，這將有損工傷保險的社會形象。
經辦機構向工傷職工先行支付的是哪一部分費用？是醫療費用。準確地講應是符合工傷保險條例規定的醫療費用，不包含其他工傷保險待遇，旨在保證工傷職工得到及時有效的救治。經辦機構向第三責任人追償的是哪一部分？是醫療待遇、傷殘待遇和工亡待遇等。理由是：參加了工傷保險并按時繳納了工傷保險費，無論是由于工傷職工的過失還是用人單位的過失導致的工傷都應由工傷保險基金承擔。但是由于第三人的過失，甚至故意造成的工傷，由工傷保險基金為第三人“埋單”有些不近情理。因此，由第三人侵權產生的工傷保險責任應當由第三人承擔應當承擔的責任。
用人單位未依法繳納工傷保險費，發生工傷事故的，由用人單位支付工傷保險待遇是理所應當的事。用人單位不支付的，從工傷保險基金中先行支付，難道單位違法由基金“埋單”？先行支付再追償是把簡單問題復雜化了。用人單位未參加社會保險的行為就是違法的，職工可以直接去法院主張自己的權利，減少中間不必要的環節，這樣可以更充分更直接地保護工傷職工的權益。
社會保險經辦機構是否有權有能力進行追償？《社會保險法》第8條規定，“社會保險經辦機構提供社會保險服務，負責社會保險登記、個人權益記錄、社會保險待遇支付等工作。”從中可以看出，社會保險經辦機構是沒有追償的職能與權力的。按照《社會保險法》第41條規定“……社會保險經辦機構可以依照本法第63條的規定追償”，但第63條的規定卻只字未提社會保險經辦機構，而是由社會保險費征收機構全權代理。社會保險費征收機構是指稅務部門、社會保險經辦機構，還是指國務院另設一新的專門機構？這種主體責任不明的規定，加上追償時用人單位會采取注銷、隱匿資產等方法手段進行周旋，這足以讓社保經辦機構在追償基金時無從下手，很難將先行支付的基金追償到位，有時甚至有超越職權、濫用職權的嫌疑。建議在社會保險行政部門設立具有專門職責的先行墊付代位追償機構，制定先行墊付代位追償的實施細則，明確相關方的權利與義務和具體的操作規程，先行墊付的資金和辦公經費由財政預算保障，在確保工傷職工合法權益的同時，維護墊付資金的安全。■
作者單位：河北省安新縣社會保險事業管理局
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