單位少繳工傷保險(xiǎn)費(fèi)用致工傷職工待遇降低的權(quán)利救濟(jì)路徑探析
參加工傷保險(xiǎn)并為本單位全部職工或者雇工繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)，是用人單位應(yīng)當(dāng)履行的法定義務(wù)。用人單位應(yīng)繳工傷保險(xiǎn)費(fèi)的金額為本單位職工工資總額乘以單位繳費(fèi)費(fèi)率之積，但由于部分用人單位為了達(dá)到少繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)的目的，在申報(bào)繳費(fèi)工資時(shí)往往不據(jù)實(shí)申報(bào)，而是以低于職工實(shí)際工資數(shù)額的標(biāo)準(zhǔn)申報(bào)繳費(fèi)。職工發(fā)生工傷事故后，工傷保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)只能依照工傷職工遭受事故傷害或者患職業(yè)病前12個(gè)的月平均月繳費(fèi)工資核定職工的一次性傷殘補(bǔ)助金、醫(yī)療補(bǔ)助金等工傷待遇，由此，職工的工傷待遇就會因用人單位少報(bào)工資數(shù)額和少繳工傷保險(xiǎn)費(fèi)用而縮水。工傷職工保險(xiǎn)待遇被縮水的過錯(cuò)責(zé)任在誰，權(quán)利應(yīng)否救濟(jì)，救濟(jì)的路徑何在，現(xiàn)行法律和行政法規(guī)未直接做出明確規(guī)定，本文就此試加探析，以期明確此類糾紛的解決路徑。
一、工傷保險(xiǎn)的性質(zhì)
工傷是指職工在生產(chǎn)崗位上，從事與生產(chǎn)勞動(dòng)有關(guān)聯(lián)或者由于勞動(dòng)條件．作業(yè)環(huán)境所引起的人身傷害事故和職業(yè)病。工傷保險(xiǎn)是指勞動(dòng)者因工作受傷，暫時(shí)或永久喪失勞動(dòng)能力時(shí)，從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的一種社會保障制度。工傷保險(xiǎn)是社會保障的的一個(gè)組成部分，是通過國家立法強(qiáng)制實(shí)施，由社會集中建立基金，對工傷職工或其家屬提供物質(zhì)幫助的一種社會保障制度。
工傷保險(xiǎn)具有如下性質(zhì)：（1）強(qiáng)制性。用工單位為職工辦理工傷保險(xiǎn)，是國家以立法形式強(qiáng)制用工單位履行的一項(xiàng)用工義務(wù)。（2）社會性。工傷保險(xiǎn)的對象是在生產(chǎn)勞動(dòng)過程中的勞動(dòng)者，工傷保險(xiǎn)制度適用于所有職工，任何職工發(fā)生工傷事故或遭受職業(yè)疾病，都應(yīng)毫無例外地獲得工傷保險(xiǎn)待遇。（3）互濟(jì)性。工傷保險(xiǎn)是通過統(tǒng)籌來分散職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的，因工傷人員在社會上分布不均，依靠社會力量進(jìn)行保險(xiǎn)，解決企業(yè)之間不同的壓力。（4）非盈利性。工傷社會保險(xiǎn)基金屬勞動(dòng)者所有，是保障職工安全健康的基礎(chǔ)，專款專用，國家不征稅，并由國家財(cái)政提供擔(dān)保。（5）賠償性。工傷所造成的直接后果是傷害到職工生命健康，并由此造成職工及家庭成員的精神痛苦和經(jīng)濟(jì)損失，也就是說勞動(dòng)者的生命健康權(quán)、生存權(quán)和勞動(dòng)權(quán)受到影響、損害甚至被剝奪，因此工傷保險(xiǎn)是基于對工傷職工的賠償責(zé)任而設(shè)立的一種社會保險(xiǎn)制度。
二、少繳工傷保險(xiǎn)費(fèi)用是造成職工工傷待遇降低的直接原因
工傷保險(xiǎn)費(fèi)由單位繳納，職工個(gè)人不繳納任何費(fèi)用，這是工傷保險(xiǎn)與養(yǎng)老．失業(yè)．醫(yī)療保險(xiǎn)的區(qū)別之處。由于職業(yè)傷害是工作過程中造成的，勞動(dòng)力的是生產(chǎn)的重要要素，勞動(dòng)者為單位創(chuàng)造財(cái)富而付出了代價(jià)，所以用工單位應(yīng)負(fù)擔(dān)全部保險(xiǎn)費(fèi)，如同花錢修理和添置設(shè)備一樣，是完全必要和合理的，這一點(diǎn)在世界上已形成了廣泛共識。我國《工傷保險(xiǎn)條例》（以下均簡稱條例）第十條第一款規(guī)定：用人單位應(yīng)當(dāng)按時(shí)繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)，職工個(gè)人不繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)。據(jù)此，繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)是用人單位應(yīng)當(dāng)履行的一項(xiàng)法定義務(wù)，該項(xiàng)義務(wù)屬于單方義務(wù)，其履行是以實(shí)際用工為前提條件。條例第十條第二款規(guī)定：用人單位繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)的數(shù)額為本單位職工工資總額乘以單位繳費(fèi)費(fèi)率之積。據(jù)此，用人單位應(yīng)當(dāng)將本單位的職工工資總額向保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)進(jìn)行如實(shí)申報(bào)，保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)根據(jù)用人單位申報(bào)的職工工資總額及單位繳費(fèi)費(fèi)率核定征繳工傷保險(xiǎn)費(fèi)用。
然而，正因?yàn)楣ｋU(xiǎn)費(fèi)用系由用人單位全部承擔(dān)，就使得部分用人單位為了降低用工成本、減少保險(xiǎn)費(fèi)用支出，無視國家法律和行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定，故意瞞報(bào)職工工資數(shù)額，以便少繳工傷保險(xiǎn)費(fèi)用。雖然條例的第四條規(guī)定了用人單位應(yīng)當(dāng)將參加工傷保險(xiǎn)的有關(guān)情況在本單位內(nèi)公示，但這是一種沒有監(jiān)督機(jī)制的單位義務(wù)，其履行幾為空白，條例第四十六條規(guī)定了工傷保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)履行對用人單位的工資總額和職工人數(shù)進(jìn)行核查的職責(zé)，但在實(shí)際工作中，工傷保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)對用人單位申報(bào)的工資數(shù)額往往疏于監(jiān)管，聽任申報(bào)，從而助長了用人單位瞞報(bào)工資的不當(dāng)行為，也使得用人單位采取少報(bào)工資數(shù)額方式逃繳部分工傷保險(xiǎn)費(fèi)成為慣用手法。
用人單位瞞報(bào)單位職工工資總額的行為屬行政違法行為范疇。其瞞報(bào)工資總額并少繳工傷保險(xiǎn)費(fèi)用的直接后果有兩個(gè)：一是基于工傷保險(xiǎn)基金是由用人單位繳納的工傷保險(xiǎn)費(fèi)、工傷保險(xiǎn)基金的利息和依法納入工傷保險(xiǎn)基金的其他資金構(gòu)成，工傷保險(xiǎn)費(fèi)是構(gòu)成工傷保險(xiǎn)基金的最主要構(gòu)成部分，用人單位瞞報(bào)繳費(fèi)工資數(shù)額直接導(dǎo)致了工傷保險(xiǎn)基金資金的減少，支付能力下降；二是在職工遭遇事故傷害后，因工傷保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)只按工傷職工受事故傷害或者患職業(yè)病之前12個(gè)月的平均月繳費(fèi)工資核定職工一次性傷殘補(bǔ)助金、醫(yī)療補(bǔ)助金、供養(yǎng)親屬撫恤金等工傷待遇，這就直接導(dǎo)致了工傷職工的工傷保險(xiǎn)待遇因用工單位瞞報(bào)職工工資金額而降低。對于前一個(gè)后果的補(bǔ)救，工傷保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)可以根據(jù)條例第五十八條即“用人單位瞞報(bào)工資總額或者職工人數(shù)的，由勞動(dòng)保障行政部門責(zé)令改正，并處瞞報(bào)工資數(shù)額1倍以上3倍以下的罰款”之規(guī)定，對用人單位予以處罰，并限期補(bǔ)繳，《中華人民共和國社會保險(xiǎn)法》（以下簡稱社保法）第六十三條也規(guī)定了“用人單位未按時(shí)足額繳納社會保險(xiǎn)費(fèi)的，由社會保險(xiǎn)費(fèi)征收機(jī)構(gòu)責(zé)令其限期繳納或者補(bǔ)足”；但對于第二個(gè)后果的權(quán)利救濟(jì)，條例和社保法都沒有做出明確的規(guī)定，致使待遇縮水的工傷職工之權(quán)利救濟(jì)成為勞動(dòng)保障維權(quán)的法律難題。
三、工傷職工被縮水的工傷保險(xiǎn)待遇須給予救濟(jì)
由于工傷職工被縮水的工傷保險(xiǎn)待遇是用人單位瞞報(bào)職工工資總額和少繳工傷保險(xiǎn)費(fèi)用這一行為直接造成的后果，對于這一后果的發(fā)生，工傷職工自身并無過錯(cuò)，因此，職工被縮水的權(quán)益應(yīng)當(dāng)給予救濟(jì)是彰顯法律公平的應(yīng)有之義，在法理上并無爭議。條例第六十條規(guī)定：用人單位依照本條例規(guī)定應(yīng)當(dāng)參加工傷保險(xiǎn)而未參加的，由勞動(dòng)保障行政部門責(zé)令改正；未參加工傷保險(xiǎn)期間用人單位職工發(fā)生工傷的，由該用人單位按照本條例規(guī)定的工傷保險(xiǎn)待遇項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)支付費(fèi)用。這是對工傷職工在用人單位未參加工傷保險(xiǎn)期間的工傷待遇和支付標(biāo)準(zhǔn)問題的規(guī)定，也就是說，用人單位未參加工傷保險(xiǎn)的，工傷職工享受工傷待遇的權(quán)利有法可依，毫無障礙。而對于工傷職工、工亡職工家屬被縮水的工傷保險(xiǎn)待遇，條例卻沒有的相應(yīng)的條文加以明確規(guī)定，但是部分省、市在具體實(shí)施條例過程中制定的地方性規(guī)定彌補(bǔ)了這一法律空白，如：《北京市實(shí)施<工傷保險(xiǎn)條例>辦法》第十三條規(guī)定：“用人單位少報(bào)職工工資，未足額繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)，造成工傷職工享受的工傷保險(xiǎn)待遇降低的，差額部分由用人單位補(bǔ)足”；《河南省工傷保險(xiǎn)條例》第三十三條規(guī)定：“因用人單位繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)基數(shù)不實(shí)造成工傷職工工傷保險(xiǎn)待遇降低的，由用人單位承擔(dān)責(zé)任，并支付差額”；《湖北省工傷保險(xiǎn)實(shí)施辦法》第43條規(guī)定：“由于用人單位繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)申報(bào)基數(shù)不實(shí)而造成工傷職工待遇降低的，由用人單位承擔(dān)責(zé)任，并支付差額”；等等。但在我們湖南省的工傷保險(xiǎn)條例實(shí)施辦法中，至今仍沒有關(guān)于工傷保險(xiǎn)待遇縮水的權(quán)利救濟(jì)之具體規(guī)定。
四、工傷待遇縮水職工權(quán)利救濟(jì)之路徑
2011年7月1日起施行的社保法似乎為工傷待遇縮水職工的權(quán)利救濟(jì)提供了新的路徑。社保法第四十一條規(guī)定：職工所在用人單位未依法繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)，發(fā)生工傷事故的，由用人單位支付工傷保險(xiǎn)待遇；用人單位不支付的，從工傷保險(xiǎn)基金中先行支付；從工傷保險(xiǎn)基金中先行支付的工傷保險(xiǎn)待遇應(yīng)當(dāng)由用人單位償還。用人單位不償還的，社會保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)可以依照本法第六十三條的規(guī)定追償。此外，該法還規(guī)定了社保費(fèi)征收機(jī)構(gòu)有權(quán)對未按期足額繳納社會保險(xiǎn)的用人單位自行采取或者申請法院采取相關(guān)強(qiáng)制措施，以切實(shí)保障社會保險(xiǎn)費(fèi)的征繳。
社保法第四十一條明確了未依法繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)的用人單位在發(fā)生工傷事故后有支付工傷保險(xiǎn)待遇的賠償責(zé)任，同時(shí)也規(guī)定了工傷保險(xiǎn)基金對未依法繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)的用人單位工傷職工有墊付工傷保險(xiǎn)待遇費(fèi)用的責(zé)任。工傷保險(xiǎn)基金向工傷職工墊付后，用人單位應(yīng)當(dāng)償還，否則，社會保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)有權(quán)向用人單位追償。該法對既未繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)又不承擔(dān)工傷保險(xiǎn)責(zé)任的用人單位的工傷職工，規(guī)定由工傷保險(xiǎn)基金先行支付工傷保險(xiǎn)待遇，這從客觀上講是與社會保險(xiǎn)“權(quán)利與義務(wù)對等”的原則有所沖突，但如果不建立工傷保險(xiǎn)基金先行支付制度，受到傷害的職工，就有可能因用工單位的不履行繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)義務(wù)的違法行為而不能得到醫(yī)療救治，甚至危及生命，這樣就導(dǎo)致用工單位的違法行為所產(chǎn)生的后果被轉(zhuǎn)嫁到了工傷職工頭上，無疑是不公平的。因此，在用人單位既未繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)又不支付工傷保險(xiǎn)待遇的情況下，法律規(guī)定由工傷保險(xiǎn)基金先行向工傷職工支付相應(yīng)待遇，是確保工傷職工獲得及時(shí)醫(yī)療救治的有效辦法，彰顯了社會保險(xiǎn)制度以人為本的基本理念。由工傷保險(xiǎn)基金先行支付工傷保險(xiǎn)待遇，并不意味著工傷保險(xiǎn)責(zé)任的轉(zhuǎn)移，最終仍然要由用人單位負(fù)責(zé)償還，用人單位不償還工傷保險(xiǎn)基金先行支付的工傷保險(xiǎn)待遇的，社會保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)有權(quán)追償，具體方式是按照《社會保險(xiǎn)法》第六十三條執(zhí)行。法律賦予社會保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)追償權(quán)，是維護(hù)工傷保險(xiǎn)法律嚴(yán)肅性、保證工傷保險(xiǎn)基金安全的重要手段。
社保法的實(shí)施，為工傷職工被縮水的工傷保險(xiǎn)待遇權(quán)利救濟(jì)提供了全新的路徑，工傷事故發(fā)生后，工傷職工既可直接要求未依法繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)的用人單位按規(guī)定足額支付工傷保險(xiǎn)待遇費(fèi)用，也可以在用人單位不支付工傷保險(xiǎn)待遇的情況下，直接要求由工傷保險(xiǎn)基金先行支付。社保法所指的未依法繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)，并不僅限于用人單位未繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)用的情形，還應(yīng)當(dāng)包括未按時(shí)繳納以及未足額繳納的情形，據(jù)此，因用人單位瞞報(bào)工資數(shù)額、少繳工傷保險(xiǎn)費(fèi)用導(dǎo)致工傷待遇降低的工傷職工，其權(quán)利救濟(jì)路徑有兩條，一是要求用人單位予以補(bǔ)足，二是在用人單位不予補(bǔ)足的情況下，直接請求由工傷保險(xiǎn)基金就不足部分先行支付。
工傷職工因要求用人單位予以補(bǔ)足而與用人單位發(fā)生爭議時(shí)，可申請調(diào)解、仲裁，不服仲裁時(shí)還可提起訴訟或要求社保部門處理，法律依據(jù)為社保法第八十三條第三款規(guī)定：個(gè)人與所在用人單位發(fā)生社會保險(xiǎn)爭議的，可以依法申請調(diào)解、仲裁，提起訴訟。用人單位侵害個(gè)人社會保險(xiǎn)權(quán)益的，個(gè)人也可以要求社會保險(xiǎn)行政部門或者社會保險(xiǎn)費(fèi)征收機(jī)構(gòu)依法處理；湖南省高級人民法院《關(guān)于審理勞動(dòng)爭議案件若干問題的指導(dǎo)意見》第四條亦規(guī)定：勞動(dòng)者以用人單位沒有為其繳納基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、工傷、失業(yè)和生育保險(xiǎn)而導(dǎo)致其損失為由，請求用人單位予以賠償?shù)模梢允芾怼?br />
工傷職工因要求工傷保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)先行支付而與工傷保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)發(fā)生爭議時(shí)，可申請行政復(fù)議，如對復(fù)議決定不服，可提起行政訴訟。法律依據(jù)為條例第五十三條：有下列情形之一的，有關(guān)單位和個(gè)人可以依法申請行政復(fù)議；對復(fù)議決定不服的，可以依法提起行政訴訟：(四)工傷職工或者其直系親屬對經(jīng)辦機(jī)構(gòu)核定的工傷保險(xiǎn)待遇有異議的。
五、結(jié)論
社保法第四十一條之規(guī)定，為工傷待遇縮水職工的權(quán)利救濟(jì)提供了法律依據(jù)，也為其權(quán)利救濟(jì)指明了兩條路徑，一是通過調(diào)解、仲裁、訴訟方式直接向少繳工傷保險(xiǎn)基金的用人單位請求補(bǔ)足，二是申請由工傷保險(xiǎn)基金先行支付，如未獲支付，可直接提起行政訴訟加以解決。
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