民事調解書能否推翻事故認定書的責任認定
《工傷保險條例》第十四條第（六）項規定，職工“在上下班途中，受到非本人主要責任的交通事故或者城市軌道交通、客運輪渡、火車事故傷害的”，應當認定為工傷。而對于責任的確定，在存在多個法律文書差別的情形下，應如何取舍？
工傷認定難取舍
2011年10月7日7時左右，山東省聊城某鋼球公司職工榮某在上班途中發生交通事故當場死亡。2012年1月31日鋼球公司向該縣人社局提出工傷認定申請。經審查，鋼球公司提出的申請材料中有關交通事故責任認定的材料有兩份：一份是公安交通管理部門出具的《道路交通事故認定書》，另一份是人民法院出具的《民事調解書》。由于《道路交通事故認定書》與《民事調解書》對榮某在交通事故中的責任認定存在差別，人社局在工傷認定過程中對證據的采信產生了分歧。一種意見認為，應該以公安交通管理部門的責任認定為依據，理由是公安交通管理部門是道路交通事故責任認定的法定機關；另一種意見則認為，作為評判民事爭議的司法機關，其認定的事實可以作為行政機關認定其他事實的依據，在事實的認定上更具有公正性和公示性，理應以人民法院的責任認定作依據。最后，縣人社局采納了第一種意見，于2012年3月2日作出《不予認定工傷決定書》。
榮某父親不服，向聊城市人民政府提出行政復議，聊城市人民政府作出《行政復議決定書》維持《不予認定工傷決定書））。榮某父親又向區人民法院提起行政訴訟。法院經審理認為，《民事調解書》已經改變了《道路交通事故認定書》作出的事故責任認定，認為榮某在事故中負同等責任，遂撤銷了人社局作出的《不予認定工傷決定書》。人社局認為區人民法院的判決錯誤，混淆了判決、裁定與調解的效力劃分，本著公平、公正的原則上訴至中級人民法院，但法院作出了維持一審判決的裁判。目前，人社局正在尋求再審。
事實上，在民事調解書中，通常并不會對當事人之間的責任問題作出劃分。因為，既然當事人對結果的處置已經達成協議，如何劃分責任已經沒有意義；而且責任的劃分是比較復雜的，尤其是在交警部門已經對責任作出劃分的情況下，雖然法院并非絕對不能推翻交警部門的責任劃分決定，但鑒于交警部門對于交通事故責任劃分的專業性，在司法實踐中，法院對推翻交警部門的責任劃分決定非常慎重，必須有非常充足的反證。而且真正推翻的比較罕見。
問題之根源
《工傷保險條例》第十四條第（六）項規定，職工“在上下班途中，受到非本人主要責任的交通事故或者城市軌道交通、客運輪渡、火車事故傷害的”，應當認定為工傷。即上下班途中交通事要認定為工傷，必須具備的前提之一是，勞動者在交通事故中不負主要責任。只有在勞動者不負責任、負部分責任及同等責任時，才有可能被認定為工傷。
對于上述案例，2011年11月2日公安機關交通管理部門出具的《道路交通事故認定書》認定：榮某駕駛摩托車尾隨碰在段某停著的自卸貨車尾部，榮某當場死亡；榮某駕駛機動車違法操作、未保持安全車速的違法行為是發生事故的主要原因，段某駕駛機動車違法停車的違法行為是發生事故的次要原因，榮某承擔此事故的主要責任，段某承擔此事故的次要責任。按照交警部門的這一認定，榮某所受傷害顯然不能認定為工傷。
或許正是存在如此不能認定工傷的障礙，在隨后的民事訴訟中，雙方通過民事調解確認榮某在事故中只具有同等責任，就是必然結果了。《民事調解書》堂而皇之地出現了這樣的表述：“在審理過程中，被告方認可自卸貨車維修過程中長時間停放在非機動車道上，影響了非機動車輛的通行；另外通過質證交警隊拍攝的事故現場照片，原、被告雙方均認可被告方的自卸貨車車廂后面沒有顯示反光條，沒有安裝保險杠、熒光車牌，后示廓燈沒亮，基于以上因素，通過充分協商，原、被告雙方均認可榮某和段某均應負事故的同等責任。”可以推斷這一現象出現的原由，第一，此事對榮某家屬“有百利而無一害”，榮某家屬自然會盡力爭取。第二，既然已經與榮某家屬達成總賠款的協議，而且在調解書中會明確寫上“雙方之間別無爭議”，即在調解書生效后，榮某家屬不可能再找另一方的麻煩，因此當榮某家屬要求確認雙方對事故發生負同等責任時，對另一方并無損失，“何樂而不為”。如果另一方不太情愿，榮某家屬還可以再降低一定程度的賠償總額，另一方出于利益考慮，自然也會接受。第三，這種關于責任的自認，不需要提出具體的理由，更無須列舉證據，也不違背現有強制性法律規范，法院本著減少矛盾的觀念，自然也是樂得接受。結果，雙方當事人及法院就完全達成了一致。
榮某家屬依據該調解書，以榮某在上下班途中遭受交通事故傷害且不負主要責任為由，要求人社局認定為工傷。在工傷認定中應否適用這一法律文書，就產生了疑問。
認定書“對決”調解書
在工傷認定中應否適用民事調解書，或者說能否以調解書對抗責任認定書，產生了兩種對立的觀點。
人社局傾向于不采用這一文書。其主要觀點是，民事調解書是法院對雙方當事人自愿達成調解協議的確認，是在雙方當事人相互退讓的基礎上達成的，法院只確認結果，對雙方當事人的各自主張和表述并不發表自己的意見，不能以此推翻交警部門的責任認定書。首先，依據《道路交通安全法》《道路交通安全法實施條例》，《道路交通事故認定書》作為證據使用具有法定性。其次，只有民事判決才能改變《道路交通事故認定書》的效力。全國人民代表大會常務委員會法制工作委員會《關于交通事故責任認定行為是否屬于具體行政行為，可否納入行政訴訟受案范圍的意見》（法工辦復字[200511號）規定：“公安機關交通管理部門制作的交通事故認定書，作為處理交通事故案件的證據使用。因此，交通事故責任認定行為不屬于具體行政行為，不能向人民法院提起行政訴訟。如果當事人對交通事故認定書牽連的民事賠償不服的，可以向人民法院提起民事訴訟。”《民事調解書》在合法的前提下，主要體現了雙方當事人的意志，是人民法院依法對雙方當事人自愿達成的協議的確認，《民事判決書則體現了人民法院的意志即國家的意志，不能用《民事調解書》體現的當事人意志推翻交警部門的認定。民事調解書所認可的事實作為證據使用沒有法律依據。最高人民法院《關于行政訴訟證據若干問題的規定》（法釋[2002121號）第70條規定，生效的人民法院裁判文書或者仲裁機構裁決文書確認的事實，可以作為定案依據。但對民事調解書所
認可的事實卻沒有在證據的使用上進行規范，這表明，在生效的司法文書中，只有生效的人民法院裁判文書確認的事實才可以作為定案依據。
亡者家屬及部分法官則認為應當采用《民事調解書》。他們認為調解書同樣是法律文書，可以作為證據使用。而這也并非完全沒有法律依據。從表面上看，人力資源社會保障部辦公廳《關于工傷保險有關規定處理意見的函》（人社廳函[2011]339號）的規定，“非本人主要責任”事故認定應以公安交通管理機關、交通運輸、鐵道等部門或司法機關以及法律、行政法規授權組織出具的相關法律文書為依據。《民事調解書》當然屬于法律文書。
人力資源社會保障部《關于執行<工傷保險條例>若干問題的意見>（人社部發[2013134號）規定，《工傷保險條例》第十四條第（六）項規定的“非本人主要責任”酌認定，應當以有關機關出具的法律文書或者人民法院的生效裁決為依據。其中，“裁決”為何意？如果“裁決”是指“裁定”和“判決”，并不包括調解書，那么本案涉及的問題就迎刃而解了。從34號文的規定可以看出，國家主管部門顯然已經意識到類似本案所存在的問題了。希望相關部門能夠進一步明確“裁決”之含義，避免《民事調解書》之類的法律文書成為套取工傷保險基金的“點金石”。
作者單位：山東省聊城市人力資源和社會保障局
山東省聊城邯濟鐵路有限責任公司
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