【摘要】
【裁判要旨】用人單位未為職工辦理社會(huì)工傷保險(xiǎn)登記，應(yīng)認(rèn)定為用人單位未依法繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)。未辦理工傷保險(xiǎn)登記的勞動(dòng)者被認(rèn)定為工傷，用人單位不支付工傷保險(xiǎn)待遇，勞動(dòng)者向社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)申請(qǐng)先行支付工傷保險(xiǎn)待遇的，人民法院應(yīng)予支持。
案號(hào) 一審：（2014）建行行初字第00076號(hào) 二審：（2014）渝五中法行終字第000128號(hào)
【案情】
原告：匡中明。
被告：重慶市江津區(qū)醫(yī)保中心。
原告匡中明于2011年3月23日到重慶遠(yuǎn)潤(rùn)建筑勞務(wù)公司（以下簡(jiǎn)稱遠(yuǎn)潤(rùn)公司）工作，雙方未簽訂勞動(dòng)合同，遠(yuǎn)潤(rùn)公司也未為匡中明辦理工傷保險(xiǎn)登記。同年5月10日，匡中明上班時(shí)不慎從鋼管架上墜落受傷，隨后向重慶市江津區(qū)人力資源和社會(huì)保障局（以下簡(jiǎn)稱江津社保局）申請(qǐng)工傷認(rèn)定。江津社保局于2011年9月23日作出工傷認(rèn)定決定書，認(rèn)定匡中明2011年5月10日受傷屬因工受傷。2011年12月21日，重慶市江津區(qū)勞動(dòng)鑒定委員會(huì)作出鑒定結(jié)論通知書，內(nèi)容為：傷殘坎級(jí)，無(wú)護(hù)理依賴。2012年3月22日，重慶市勞動(dòng)鑒定委員會(huì)再次鑒定，結(jié)論同上。其后，匡中明申請(qǐng)勞動(dòng)仲裁。2012年8月8日，重慶市江津區(qū)勞動(dòng)人事?tīng)?zhēng)議仲裁院作出仲裁裁決書：一、遠(yuǎn)潤(rùn)公司一次性支付匡中明工傷捌級(jí)待遇153676.80元；二、匡中明二次取內(nèi)固定手術(shù)費(fèi)，按實(shí)際產(chǎn)生的費(fèi)用，由遠(yuǎn)潤(rùn)公司予以報(bào)銷；三、解除雙方勞動(dòng)關(guān)系。遠(yuǎn)潤(rùn)公司不服，向重慶市江津區(qū)人民法院提起訴訟。江津區(qū)法院于2012年12月19日判決：一、匡中明與遠(yuǎn)潤(rùn)公司之間的勞動(dòng)關(guān)系于2012年5月12日解除；二、遠(yuǎn)潤(rùn)公司于本判決生效后5日內(nèi)支付被告匡中明各項(xiàng)費(fèi)用合計(jì)201442.38元。遠(yuǎn)潤(rùn)公司不服，向重慶市第五中級(jí)人民法院上訴。重慶五中院于2013年4月22日判決：駁回上訴，維持原判。隨后匡中明向江津區(qū)法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。由于被執(zhí)行人無(wú)財(cái)產(chǎn)可供執(zhí)行，江津區(qū)法院于2013年6月13日裁定中止執(zhí)行。2013年6月21日匡中明向江津區(qū)醫(yī)保中心申請(qǐng)社�；鹣刃兄Ц�，江津醫(yī)保中心以遠(yuǎn)潤(rùn)公司并未為其辦理工傷保險(xiǎn)登記，不屬于工傷保險(xiǎn)基金服務(wù)對(duì)象為由，答復(fù)不予先行支付�？镏忻魉煸V至江津區(qū)法院，請(qǐng)求撤銷江津醫(yī)保中心作出的不予先行支付的答復(fù)，并由其先行支付工傷保險(xiǎn)待遇合計(jì)113177.88元。
【審判】
一審法院經(jīng)審理認(rèn)為，本案中，原告匡中明因工受傷，依法經(jīng)重慶市江津區(qū)勞動(dòng)人事?tīng)?zhēng)議仲裁院仲裁，經(jīng)江津區(qū)人民法院一審和重慶市第五中級(jí)人民法院二審，法律文書生效后，原告匡中明依法向江津區(qū)人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行，江津區(qū)人民法院已出具中止執(zhí)行的法律文書，原告匡中明有權(quán)要求社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)先行支付工傷保險(xiǎn)待遇。綜上，對(duì)原告匡中明提出的訴訟請(qǐng)求，依法應(yīng)予以支持。依照行政訴訟法第五十四條第（二）項(xiàng)第2目之規(guī)定，判決：一、撤銷被告重慶市江津區(qū)醫(yī)療保險(xiǎn)中心于2013年6月27日作出的《關(guān)于匡中明同志申請(qǐng)工傷保險(xiǎn)基金先行支付的回復(fù)》；二、限被告重慶市江津區(qū)醫(yī)療保險(xiǎn)中心于本判決生效之日起60日內(nèi)審核并發(fā)放原告匡中明應(yīng)獲得的工傷保險(xiǎn)待遇。
上訴人江津區(qū)醫(yī)保中心不服一審判決提起上訴，請(qǐng)求撤銷一審判決，其主要理由為：社會(huì)保險(xiǎn)法與《社會(huì)保險(xiǎn)基金先行支付暫行辦法》對(duì)匡中明不具有溯及既往的效力。匡中明受傷時(shí)，遠(yuǎn)潤(rùn)公司未按時(shí)足額為其繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，應(yīng)由遠(yuǎn)潤(rùn)公司按照條例規(guī)定的工傷保險(xiǎn)待遇項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)支付費(fèi)用�？镏忻鞑荒芟蚪騾^(qū)醫(yī)保中心申請(qǐng)工傷保險(xiǎn)基金先行支付。
被上訴人匡中明辯稱，江津區(qū)社保局認(rèn)定為工傷的時(shí)間為2011年9月23日，此時(shí)社會(huì)保險(xiǎn)法與《社會(huì)保險(xiǎn)基金先行支付暫行辦法》已開(kāi)始施行。其工傷被認(rèn)定后，依法經(jīng)仲裁、訴訟后仍不能獲得工傷保險(xiǎn)待遇，且江津區(qū)法院已出具中止執(zhí)行的法律文書，被上訴人有權(quán)要求社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)先行支付工傷保險(xiǎn)待遇。請(qǐng)求二審法院駁回上訴，維持原判。
二審法院認(rèn)為，根據(jù)申請(qǐng)人的申請(qǐng)審核社會(huì)保險(xiǎn)待遇并辦理支付事宜是上訴人江津區(qū)醫(yī)保中心的法定職責(zé)。被上訴人匡中明所在用人單位重慶遠(yuǎn)潤(rùn)建筑勞務(wù)公司未依法為其繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)，匡中明發(fā)生工傷事故后，應(yīng)當(dāng)由重慶遠(yuǎn)潤(rùn)建筑勞務(wù)公司按照規(guī)定的工傷保險(xiǎn)待遇項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)支付費(fèi)用�？镏忻饔�2011年9月23日被重慶市江津區(qū)人力資源和社會(huì)保障局認(rèn)定為工傷后，依法經(jīng)重慶市江津區(qū)勞動(dòng)人事?tīng)?zhēng)議仲裁院仲裁，江津區(qū)人民法院一審和重慶市第五中級(jí)人民法院二審后仍不能獲得工傷保險(xiǎn)待遇。重慶市江津區(qū)人民法院亦于2013年6月13日出具中止執(zhí)行裁定，其完全符合申請(qǐng)先行支付工傷保險(xiǎn)待遇的條件。因此，對(duì)被上訴人匡中明要求上訴人江津區(qū)醫(yī)保中心先行支付工傷保險(xiǎn)待遇的訴訟請(qǐng)求，二審法院依法予以支持。
另外，二審法院認(rèn)為，被上訴人匡中明要求上訴人江津區(qū)醫(yī)保中心先行支付的是工傷保險(xiǎn)待遇，而享受工傷保險(xiǎn)待遇的前提是職工所受事故被依法認(rèn)定為工傷。被上訴人匡中明的受傷時(shí)間為2011年5月10日，但其被重慶市江津區(qū)人力資源和社會(huì)保障局認(rèn)定為工傷的時(shí)間為2011年9月23日，此時(shí)，社會(huì)保險(xiǎn)法與《社會(huì)保險(xiǎn)基金先行支付暫行辦法》已經(jīng)施行。因此，上訴人江津區(qū)醫(yī)保中心稱社會(huì)保險(xiǎn)法與《社會(huì)保險(xiǎn)基金先行支付暫行辦法》對(duì)被上訴人匡中明不具有溯及既往效力的上訴理由不能成立，二審法院不予支持。綜上，該院判決：駁回上訴，維持原判。
【評(píng)析】
2011年7月1日起施行的社會(huì)保險(xiǎn)法確立了先行支付制度，工傷保險(xiǎn)基金對(duì)第三人侵權(quán)造成的工傷醫(yī)療費(fèi)用以及用人單位未繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)的職工工傷待遇，在第三人或者用人單位不支付的情形下，由相關(guān)基金先行支付醫(yī)療費(fèi)用或者工傷保險(xiǎn)待遇。先行支付制度設(shè)置的目的是保證工傷職工能獲得及時(shí)的醫(yī)療救治，以及避免未繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)的單位職工不能享受工傷保險(xiǎn)待遇。該制度的設(shè)置具有重大意義，它可以改善被保險(xiǎn)人向第三人求償?shù)睦Ь�，一定程度上解決工傷職工因?yàn)橛萌藛挝晃蠢U交工傷保險(xiǎn)費(fèi)而無(wú)法獲得醫(yī)療救治和基本生活保障的問(wèn)題。該制度確立后，引發(fā)了社會(huì)各界的關(guān)注，但據(jù)北京義聯(lián)勞動(dòng)法律援助與研究中心調(diào)查發(fā)現(xiàn)，全國(guó)范圍內(nèi)（港、澳、臺(tái)除外）的283個(gè)地級(jí)市和4個(gè)直轄市，目前表示可以接受工傷保險(xiǎn)待遇先行支付申請(qǐng)的城市僅有28個(gè)，明確表示不可以申請(qǐng)的城市則多達(dá)190個(gè)。僅有9個(gè)城市出臺(tái)了有關(guān)實(shí)施細(xì)則，高達(dá)88.3%的城市則明確表示沒(méi)有實(shí)施細(xì)則。調(diào)查還發(fā)現(xiàn)，91.8%的工傷勞動(dòng)者不知道工傷保險(xiǎn)先行支付制度。該調(diào)查顯示，工傷保險(xiǎn)先行支付制度實(shí)施以來(lái)，落實(shí)程度很低，制度配套建設(shè)不到位，勞動(dòng)者沒(méi)有充足的渠道了解先行支付制度。
從法院受理的該類案件情況看，2012年7月30日，新疆烏魯木齊市水磨區(qū)人民法院判決了我國(guó)工傷保險(xiǎn)基金先行支付第一案，責(zé)令烏魯木齊市社保局履行先行支付工傷保險(xiǎn)待遇的法定職責(zé)。該判決作出后，被媒體視為具有里程碑意義。從重慶市的現(xiàn)實(shí)情況看，工傷職工申請(qǐng)先行支付的現(xiàn)象開(kāi)始逐漸增多。但如何理解社會(huì)保險(xiǎn)法第四十一條規(guī)定的用人單位未依法繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)，卻存在較大分歧。一種意見(jiàn)認(rèn)為：未依法繳納僅指辦理了工傷登記但未足額繳納的情形；另一種意見(jiàn)認(rèn)為：未依法繳納不僅包括辦理了工傷登記但未足額繳納的情形，還包括未辦理工傷登記的情形。此分歧不解決，將直接影響到該制度的落實(shí)。本判決的意義在于：一是確立了審理此類案件的規(guī)則。本案是重慶市因申請(qǐng)工傷保險(xiǎn)基金先行支付引發(fā)的首例行政訴訟案件，對(duì)今后審理該類型案件提供了參考。二是促使勞動(dòng)保障部門履行監(jiān)察職責(zé)。社會(huì)保險(xiǎn)法第八十四條、第八十六條明確了用人單位不辦理社會(huì)保險(xiǎn)登記、未按時(shí)足額繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)等行為應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任，通過(guò)此判決可以倒逼勞動(dòng)保障部門更好履行監(jiān)察職責(zé)，促使用人單位為職工辦理保險(xiǎn)登記、按時(shí)足額繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)。三是確保先行支付制度落到實(shí)處。用人單位未為職工辦理社會(huì)保險(xiǎn)登記的現(xiàn)象比較普遍，如將其排除在先行支付的范圍外，有違社會(huì)保險(xiǎn)法的立法目的，也顯失公平。
一、從社會(huì)保險(xiǎn)法立法目的看，對(duì)工傷保險(xiǎn)基金先行支付請(qǐng)求權(quán)的行使不宜過(guò)多限制
我國(guó)憲法第四十五條第一款規(guī)定：“中華人民共和國(guó)公民在年老、疾病或者喪失勞動(dòng)能力的情況下，有從國(guó)家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。國(guó)家發(fā)展為公民享受這些權(quán)利所需要的社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)。”在此基礎(chǔ)上，衍生了各項(xiàng)具體的社會(huì)保障權(quán)，而社會(huì)保險(xiǎn)法亦是如此。從該法第一條和第二條的規(guī)定可以看出，維護(hù)公民參加社會(huì)保險(xiǎn)和享受社會(huì)保險(xiǎn)待遇的合法權(quán)益是其立法目的之一，國(guó)家建立基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)等社會(huì)保險(xiǎn)制度，是為了保障公民在年老、疾病、工傷、失業(yè)、生育等情況下依法從國(guó)家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。從這個(gè)意義上看，工傷保險(xiǎn)基金先行支付請(qǐng)求權(quán)屬于社會(huì)保障請(qǐng)求權(quán)的范疇，對(duì)其保護(hù)理應(yīng)上升至公民基本權(quán)利的高度，故在社會(huì)保險(xiǎn)法沒(méi)有相關(guān)明確規(guī)定的前提下，不宜對(duì)工傷保險(xiǎn)基金先行支付請(qǐng)求權(quán)的行使前提進(jìn)行限縮理解和解釋。因此，用人單位未為職工辦理社會(huì)工傷保險(xiǎn)登記，應(yīng)認(rèn)定為用人單位未依法繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)，完全符合立法目的。
二、從法律法規(guī)的規(guī)定看，社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系并非必須以保險(xiǎn)登記為前提
社會(huì)保險(xiǎn)法第五十八條規(guī)定：“用人單位未為其職工辦理社會(huì)保險(xiǎn)登記的，社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)仍然應(yīng)當(dāng)核定其應(yīng)繳納的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)�！边@說(shuō)明在社會(huì)保險(xiǎn)登記前，投保人的繳費(fèi)義務(wù)已經(jīng)存在，保險(xiǎn)人與被保險(xiǎn)人間的基礎(chǔ)保險(xiǎn)法律關(guān)系也應(yīng)先于社會(huì)保險(xiǎn)登記而存在，否則無(wú)法解釋保險(xiǎn)人為何對(duì)未登記的投保人核定社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)。而人力資源和社會(huì)保障部《關(guān)于實(shí)施社會(huì)保險(xiǎn)法若干規(guī)定》（2011年7月1日施行）第二十一條規(guī)定：“用人單位因不可抗力造成生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)出現(xiàn)嚴(yán)重困難，經(jīng)省級(jí)人民政府社會(huì)保險(xiǎn)行政部門批準(zhǔn)后，可以暫緩繳納一定期限的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，期限一般不超過(guò)1年�！钡诙龡l規(guī)定：“用人單位依照本規(guī)定第二十一條暫緩繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)期間，不影響其職工依法繳納社會(huì)保險(xiǎn)待遇。”以上規(guī)定也說(shuō)明，社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系并非必須以參加社會(huì)保險(xiǎn)登記為前提，未參加社會(huì)保險(xiǎn)的情形下，也可能構(gòu)成社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系。從這個(gè)角度看，認(rèn)為工傷保險(xiǎn)待遇始于工傷保險(xiǎn)登記，未登記則無(wú)權(quán)享受工傷保險(xiǎn)基金支付的工傷保險(xiǎn)待遇的觀點(diǎn)亦有待商榷。一方面，參加工傷保險(xiǎn)當(dāng)然可以依法主張工傷保險(xiǎn)基金先行支付；另一方面，無(wú)法因此得出結(jié)論，認(rèn)為未參加工傷保險(xiǎn)，就無(wú)權(quán)主張工傷保險(xiǎn)基金先行支付。
三、未參保職工較參保職工而言，其主張先行支付導(dǎo)致的工傷保險(xiǎn)基金運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)并未顯著增加
反對(duì)未登記職工主張工傷保險(xiǎn)基金先行支付的一個(gè)主要理由就是，既然未參保職工從未進(jìn)行工傷保險(xiǎn)登記，也未繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)，若支持其先行支付請(qǐng)求權(quán)，無(wú)異于變向鼓勵(lì)用人單位怠于辦理工傷保險(xiǎn)。如此一來(lái)，越來(lái)越多的用人單位不繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)，那么工傷保險(xiǎn)基金則越發(fā)空虛，難以維系，而先行支付制度也就喪失了存在的基礎(chǔ)。但筆者以為上述觀點(diǎn)有待商榷，即使僅僅只有參保而未繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)的職工可以申請(qǐng)先行支付，按照前述觀點(diǎn)的邏輯，也無(wú)異于支持用人單位僅辦理工傷保險(xiǎn)登記，而怠于繳納相關(guān)費(fèi)用，如此一來(lái)導(dǎo)致的工傷保險(xiǎn)基金空虛并未有所緩解。故無(wú)論職工是否參保，其主張先行支付導(dǎo)致的基金風(fēng)險(xiǎn)并無(wú)明顯差異。當(dāng)然，筆者認(rèn)為，先行支付制度本身不會(huì)在較大程度上危害工傷保險(xiǎn)基金的安全。一方面，我國(guó)目前已經(jīng)建立起了較為完善的勞動(dòng)監(jiān)察制度，根據(jù)《勞動(dòng)保障監(jiān)察條例》第十四條之規(guī)定，勞動(dòng)保障監(jiān)察以日常巡視檢查、審查用人單位按照要求報(bào)送的書面材料以及接受舉報(bào)投訴等形式進(jìn)行；另一方面，其他配套制度，比如包括企業(yè)誠(chéng)信體系在內(nèi)的社會(huì)誠(chéng)信體系正在不斷建立健全之中，故隨著勞動(dòng)監(jiān)察制度執(zhí)行力度的不斷深化，以及企業(yè)誠(chéng)信體系的完善，怠于繳納辦理工傷保險(xiǎn)、怠于繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)的現(xiàn)象應(yīng)當(dāng)會(huì)逐步減少。相應(yīng)地，先行支付制度對(duì)于工傷保險(xiǎn)基金運(yùn)行安全的風(fēng)險(xiǎn)也會(huì)逐步降低。
四、用人單位與并非其職工的其他個(gè)人合謀騙取工傷保險(xiǎn)基金的道德風(fēng)險(xiǎn)可通過(guò)嚴(yán)格執(zhí)法進(jìn)行防控
誠(chéng)然，任何制度在某些特定情形下均可能面臨道德風(fēng)險(xiǎn)，而工傷保險(xiǎn)基金先行支付制度也概莫能外。而有觀點(diǎn)就認(rèn)為，未參保職工既然未能登記在冊(cè)，那么就無(wú)法避免事實(shí)上并非用人單位勞動(dòng)者的其他個(gè)人受到人身傷害后，與用人單位合謀謊報(bào)工傷保險(xiǎn)，騙取工傷保險(xiǎn)基金。筆者以為上述可能性是存在的，但是我們不能因咽廢食，因?yàn)�，前述道德風(fēng)險(xiǎn)是能夠通過(guò)嚴(yán)格執(zhí)法進(jìn)行防控的。第一，《社會(huì)保險(xiǎn)基金先行支付暫行辦法》對(duì)申請(qǐng)先行支付設(shè)置了較為嚴(yán)格的前置條件，社會(huì)保險(xiǎn)法第八十八條對(duì)騙保行為如何處罰也進(jìn)行了明確規(guī)定；第二，根據(jù)國(guó)務(wù)院《工傷保險(xiǎn)條例》的規(guī)定，工傷認(rèn)定程序已在很大程度上規(guī)范和細(xì)化，其申報(bào)主體、申報(bào)期限、認(rèn)定時(shí)限，申報(bào)所需的證據(jù)材料等等均較為明確，只要認(rèn)真執(zhí)行相關(guān)規(guī)定，謊報(bào)工傷保險(xiǎn)進(jìn)而騙取工傷保險(xiǎn)基金的概率可以在很大程度上消解；第三，工傷保險(xiǎn)基金先行支付后，用人單位不償還的，社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)可以依照社會(huì)保險(xiǎn)法第六十三條的規(guī)定追償，追償?shù)氖侄伟ㄉ暾?qǐng)人民法院扣押、查封、拍賣其價(jià)值相當(dāng)于應(yīng)當(dāng)繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的財(cái)產(chǎn)等。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，騙取工傷保險(xiǎn)基金的道德風(fēng)險(xiǎn)實(shí)際上是可以防治和控制的。
【作者單位】 重慶市第五中級(jí)人民法院，重慶市第五中級(jí)人民法院，重慶市第五中級(jí)人民法院
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