【摘要】
【裁判要旨】用人單位未為職工辦理社會工傷保險登記，應認定為用人單位未依法繳納工傷保險費。未辦理工傷保險登記的勞動者被認定為工傷，用人單位不支付工傷保險待遇，勞動者向社會保險經辦機構申請先行支付工傷保險待遇的，人民法院應予支持。
案號 一審：（2014）建行行初字第00076號 二審：（2014）渝五中法行終字第000128號
【案情】
原告：匡中明。
被告：重慶市江津區醫保中心。
原告匡中明于2011年3月23日到重慶遠潤建筑勞務公司（以下簡稱遠潤公司）工作，雙方未簽訂勞動合同，遠潤公司也未為匡中明辦理工傷保險登記。同年5月10日，匡中明上班時不慎從鋼管架上墜落受傷，隨后向重慶市江津區人力資源和社會保障局（以下簡稱江津社保局）申請工傷認定。江津社保局于2011年9月23日作出工傷認定決定書，認定匡中明2011年5月10日受傷屬因工受傷。2011年12月21日，重慶市江津區勞動鑒定委員會作出鑒定結論通知書，內容為：傷殘坎級，無護理依賴。2012年3月22日，重慶市勞動鑒定委員會再次鑒定，結論同上。其后，匡中明申請勞動仲裁。2012年8月8日，重慶市江津區勞動人事爭議仲裁院作出仲裁裁決書：一、遠潤公司一次性支付匡中明工傷捌級待遇153676.80元；二、匡中明二次取內固定手術費，按實際產生的費用，由遠潤公司予以報銷；三、解除雙方勞動關系。遠潤公司不服，向重慶市江津區人民法院提起訴訟。江津區法院于2012年12月19日判決：一、匡中明與遠潤公司之間的勞動關系于2012年5月12日解除；二、遠潤公司于本判決生效后5日內支付被告匡中明各項費用合計201442.38元。遠潤公司不服，向重慶市第五中級人民法院上訴。重慶五中院于2013年4月22日判決：駁回上訴，維持原判。隨后匡中明向江津區法院申請強制執行。由于被執行人無財產可供執行，江津區法院于2013年6月13日裁定中止執行。2013年6月21日匡中明向江津區醫保中心申請社保基金先行支付，江津醫保中心以遠潤公司并未為其辦理工傷保險登記，不屬于工傷保險基金服務對象為由，答復不予先行支付。匡中明遂訴至江津區法院，請求撤銷江津醫保中心作出的不予先行支付的答復，并由其先行支付工傷保險待遇合計113177.88元。
【審判】
一審法院經審理認為，本案中，原告匡中明因工受傷，依法經重慶市江津區勞動人事爭議仲裁院仲裁，經江津區人民法院一審和重慶市第五中級人民法院二審，法律文書生效后，原告匡中明依法向江津區人民法院申請強制執行，江津區人民法院已出具中止執行的法律文書，原告匡中明有權要求社會保險經辦機構先行支付工傷保險待遇。綜上，對原告匡中明提出的訴訟請求，依法應予以支持。依照行政訴訟法第五十四條第（二）項第2目之規定，判決：一、撤銷被告重慶市江津區醫療保險中心于2013年6月27日作出的《關于匡中明同志申請工傷保險基金先行支付的回復》；二、限被告重慶市江津區醫療保險中心于本判決生效之日起60日內審核并發放原告匡中明應獲得的工傷保險待遇。
上訴人江津區醫保中心不服一審判決提起上訴，請求撤銷一審判決，其主要理由為：社會保險法與《社會保險基金先行支付暫行辦法》對匡中明不具有溯及既往的效力。匡中明受傷時，遠潤公司未按時足額為其繳納社會保險費，應由遠潤公司按照條例規定的工傷保險待遇項目和標準支付費用。匡中明不能向江津區醫保中心申請工傷保險基金先行支付。
被上訴人匡中明辯稱，江津區社保局認定為工傷的時間為2011年9月23日，此時社會保險法與《社會保險基金先行支付暫行辦法》已開始施行。其工傷被認定后，依法經仲裁、訴訟后仍不能獲得工傷保險待遇，且江津區法院已出具中止執行的法律文書，被上訴人有權要求社會保險經辦機構先行支付工傷保險待遇。請求二審法院駁回上訴，維持原判。
二審法院認為，根據申請人的申請審核社會保險待遇并辦理支付事宜是上訴人江津區醫保中心的法定職責。被上訴人匡中明所在用人單位重慶遠潤建筑勞務公司未依法為其繳納工傷保險費，匡中明發生工傷事故后，應當由重慶遠潤建筑勞務公司按照規定的工傷保險待遇項目和標準支付費用。匡中明于2011年9月23日被重慶市江津區人力資源和社會保障局認定為工傷后，依法經重慶市江津區勞動人事爭議仲裁院仲裁，江津區人民法院一審和重慶市第五中級人民法院二審后仍不能獲得工傷保險待遇。重慶市江津區人民法院亦于2013年6月13日出具中止執行裁定，其完全符合申請先行支付工傷保險待遇的條件。因此，對被上訴人匡中明要求上訴人江津區醫保中心先行支付工傷保險待遇的訴訟請求，二審法院依法予以支持。
另外，二審法院認為，被上訴人匡中明要求上訴人江津區醫保中心先行支付的是工傷保險待遇，而享受工傷保險待遇的前提是職工所受事故被依法認定為工傷。被上訴人匡中明的受傷時間為2011年5月10日，但其被重慶市江津區人力資源和社會保障局認定為工傷的時間為2011年9月23日，此時，社會保險法與《社會保險基金先行支付暫行辦法》已經施行。因此，上訴人江津區醫保中心稱社會保險法與《社會保險基金先行支付暫行辦法》對被上訴人匡中明不具有溯及既往效力的上訴理由不能成立，二審法院不予支持。綜上，該院判決：駁回上訴，維持原判。
【評析】
2011年7月1日起施行的社會保險法確立了先行支付制度，工傷保險基金對第三人侵權造成的工傷醫療費用以及用人單位未繳納工傷保險費的職工工傷待遇，在第三人或者用人單位不支付的情形下，由相關基金先行支付醫療費用或者工傷保險待遇。先行支付制度設置的目的是保證工傷職工能獲得及時的醫療救治，以及避免未繳納工傷保險費的單位職工不能享受工傷保險待遇。該制度的設置具有重大意義，它可以改善被保險人向第三人求償的困境，一定程度上解決工傷職工因為用人單位未繳交工傷保險費而無法獲得醫療救治和基本生活保障的問題。該制度確立后，引發了社會各界的關注，但據北京義聯勞動法律援助與研究中心調查發現，全國范圍內（港、澳、臺除外）的283個地級市和4個直轄市，目前表示可以接受工傷保險待遇先行支付申請的城市僅有28個，明確表示不可以申請的城市則多達190個。僅有9個城市出臺了有關實施細則，高達88.3%的城市則明確表示沒有實施細則。調查還發現，91.8%的工傷勞動者不知道工傷保險先行支付制度。該調查顯示，工傷保險先行支付制度實施以來，落實程度很低，制度配套建設不到位，勞動者沒有充足的渠道了解先行支付制度。
從法院受理的該類案件情況看，2012年7月30日，新疆烏魯木齊市水磨區人民法院判決了我國工傷保險基金先行支付第一案，責令烏魯木齊市社保局履行先行支付工傷保險待遇的法定職責。該判決作出后，被媒體視為具有里程碑意義。從重慶市的現實情況看，工傷職工申請先行支付的現象開始逐漸增多。但如何理解社會保險法第四十一條規定的用人單位未依法繳納工傷保險費，卻存在較大分歧。一種意見認為：未依法繳納僅指辦理了工傷登記但未足額繳納的情形；另一種意見認為：未依法繳納不僅包括辦理了工傷登記但未足額繳納的情形，還包括未辦理工傷登記的情形。此分歧不解決，將直接影響到該制度的落實。本判決的意義在于：一是確立了審理此類案件的規則。本案是重慶市因申請工傷保險基金先行支付引發的首例行政訴訟案件，對今后審理該類型案件提供了參考。二是促使勞動保障部門履行監察職責。社會保險法第八十四條、第八十六條明確了用人單位不辦理社會保險登記、未按時足額繳納社會保險費等行為應當承擔的法律責任，通過此判決可以倒逼勞動保障部門更好履行監察職責，促使用人單位為職工辦理保險登記、按時足額繳納社會保險費。三是確保先行支付制度落到實處。用人單位未為職工辦理社會保險登記的現象比較普遍，如將其排除在先行支付的范圍外，有違社會保險法的立法目的，也顯失公平。
一、從社會保險法立法目的看，對工傷保險基金先行支付請求權的行使不宜過多限制
我國憲法第四十五條第一款規定：“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質幫助的權利。國家發展為公民享受這些權利所需要的社會保險、社會救濟和醫療衛生事業。”在此基礎上，衍生了各項具體的社會保障權，而社會保險法亦是如此。從該法第一條和第二條的規定可以看出，維護公民參加社會保險和享受社會保險待遇的合法權益是其立法目的之一，國家建立基本養老保險、基本醫療保險、工傷保險、失業保險、生育保險等社會保險制度，是為了保障公民在年老、疾病、工傷、失業、生育等情況下依法從國家和社會獲得物質幫助的權利。從這個意義上看，工傷保險基金先行支付請求權屬于社會保障請求權的范疇，對其保護理應上升至公民基本權利的高度，故在社會保險法沒有相關明確規定的前提下，不宜對工傷保險基金先行支付請求權的行使前提進行限縮理解和解釋。因此，用人單位未為職工辦理社會工傷保險登記，應認定為用人單位未依法繳納工傷保險費，完全符合立法目的。
二、從法律法規的規定看，社會保險關系并非必須以保險登記為前提
社會保險法第五十八條規定：“用人單位未為其職工辦理社會保險登記的，社會保險經辦機構仍然應當核定其應繳納的社會保險費。”這說明在社會保險登記前，投保人的繳費義務已經存在，保險人與被保險人間的基礎保險法律關系也應先于社會保險登記而存在，否則無法解釋保險人為何對未登記的投保人核定社會保險費。而人力資源和社會保障部《關于實施社會保險法若干規定》（2011年7月1日施行）第二十一條規定：“用人單位因不可抗力造成生產經營出現嚴重困難，經省級人民政府社會保險行政部門批準后，可以暫緩繳納一定期限的社會保險費，期限一般不超過1年。”第二十三條規定：“用人單位依照本規定第二十一條暫緩繳納社會保險費期間，不影響其職工依法繳納社會保險待遇。”以上規定也說明，社會保險關系并非必須以參加社會保險登記為前提，未參加社會保險的情形下，也可能構成社會保險關系。從這個角度看，認為工傷保險待遇始于工傷保險登記，未登記則無權享受工傷保險基金支付的工傷保險待遇的觀點亦有待商榷。一方面，參加工傷保險當然可以依法主張工傷保險基金先行支付；另一方面，無法因此得出結論，認為未參加工傷保險，就無權主張工傷保險基金先行支付。
三、未參保職工較參保職工而言，其主張先行支付導致的工傷保險基金運行風險并未顯著增加
反對未登記職工主張工傷保險基金先行支付的一個主要理由就是，既然未參保職工從未進行工傷保險登記，也未繳納工傷保險費，若支持其先行支付請求權，無異于變向鼓勵用人單位怠于辦理工傷保險。如此一來，越來越多的用人單位不繳納工傷保險費，那么工傷保險基金則越發空虛，難以維系，而先行支付制度也就喪失了存在的基礎。但筆者以為上述觀點有待商榷，即使僅僅只有參保而未繳納工傷保險費的職工可以申請先行支付，按照前述觀點的邏輯，也無異于支持用人單位僅辦理工傷保險登記，而怠于繳納相關費用，如此一來導致的工傷保險基金空虛并未有所緩解。故無論職工是否參保，其主張先行支付導致的基金風險并無明顯差異。當然，筆者認為，先行支付制度本身不會在較大程度上危害工傷保險基金的安全。一方面，我國目前已經建立起了較為完善的勞動監察制度，根據《勞動保障監察條例》第十四條之規定，勞動保障監察以日常巡視檢查、審查用人單位按照要求報送的書面材料以及接受舉報投訴等形式進行；另一方面，其他配套制度，比如包括企業誠信體系在內的社會誠信體系正在不斷建立健全之中，故隨著勞動監察制度執行力度的不斷深化，以及企業誠信體系的完善，怠于繳納辦理工傷保險、怠于繳納工傷保險費的現象應當會逐步減少。相應地，先行支付制度對于工傷保險基金運行安全的風險也會逐步降低。
四、用人單位與并非其職工的其他個人合謀騙取工傷保險基金的道德風險可通過嚴格執法進行防控
誠然，任何制度在某些特定情形下均可能面臨道德風險，而工傷保險基金先行支付制度也概莫能外。而有觀點就認為，未參保職工既然未能登記在冊，那么就無法避免事實上并非用人單位勞動者的其他個人受到人身傷害后，與用人單位合謀謊報工傷保險，騙取工傷保險基金。筆者以為上述可能性是存在的，但是我們不能因咽廢食，因為，前述道德風險是能夠通過嚴格執法進行防控的。第一，《社會保險基金先行支付暫行辦法》對申請先行支付設置了較為嚴格的前置條件，社會保險法第八十八條對騙保行為如何處罰也進行了明確規定；第二，根據國務院《工傷保險條例》的規定，工傷認定程序已在很大程度上規范和細化，其申報主體、申報期限、認定時限，申報所需的證據材料等等均較為明確，只要認真執行相關規定，謊報工傷保險進而騙取工傷保險基金的概率可以在很大程度上消解；第三，工傷保險基金先行支付后，用人單位不償還的，社會保險經辦機構可以依照社會保險法第六十三條的規定追償，追償的手段包括申請人民法院扣押、查封、拍賣其價值相當于應當繳納社會保險費的財產等。應當說，騙取工傷保險基金的道德風險實際上是可以防治和控制的。
【作者單位】 重慶市第五中級人民法院，重慶市第五中級人民法院，重慶市第五中級人民法院
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