最高法院判例：公務員死亡一次性撫恤金的發放不屬于行政訴訟受案范圍
——王緒英等三人訴東阿縣政府行政給付案
【裁判要旨】
依照《公務員法》第七十七條第二款“公務員因公致殘的，享受國家規定的傷殘待遇。公務員因公犧牲、因公死亡或者病故的，其親屬享受國家規定的撫恤和優待”的規定，公務員的親屬享受國家規定的撫恤屬于公務員人事管理中的工資福利保險事項，系基于公務員的權利義務而產生。對于行政機關向公務員的親屬發放死亡一次性撫恤金，亦應屬于行政機關作出的涉及公務員權利義務決定的內部行為范疇，由此產生的爭議不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。
【裁判文書】
中華人民共和國最高人民法院
行 政 裁 定 書
（2018）最高法行再189號
再審申請人（一審原告、二審上訴人）：王緒英。
再審申請人（一審原告、二審上訴人)：張立華。
上述二再審申請人共同委托訴訟代理人：張立勇。
再審申請人（一審原告、二審上訴人)：張立勇。
再審被申請人（一審被告、二審被上訴人）：山東省東阿縣人民政府。
再審申請人王緒英、張立華、張立勇（以下簡稱王緒英等三人）因訴山東省東阿縣人民政府（以下簡稱東阿縣政府）行政給付一案，不服山東省高級人民法院于2016年12月6日作出的（2016）魯行終1611號行政判決，向本院申請再審。本院于2018年10月23日作出（2017）最高法行申1018號行政裁定，提審本案。提審后，本院依法組成由審判員王振宇、審判員孫江、審判員李緯華參加的合議庭，對本案進行了審理。本案現已審理終結。
王緒英等三人于2015年7月2日向山東省聊城市中級人民法院起訴稱，張明旺生前為東阿縣政府退休人員，2015年1月26日因病死亡。東阿縣政府根據《民政部、人事部、財政部關于國家機關工作人員及離退休人員死亡一次性撫恤金發放辦法的通知》（民發〔2007〕64號，以下簡稱64號通知）給付其20個月的基本離退休費共25280元屬于適用文件錯誤。根據《民政部、人力資源和社會保障部、財政部關于國家機關工作人員及離退休人員死亡一次性撫恤金發放有關問題的通知》（民發〔2011〕192號，以下簡稱192號通知），國家機關離退休人員病故的，死亡一次性撫恤金為上一年度全國城鎮居民人均可支配收入的2倍加本人生前40個月基本工資或基本離退休費。東阿縣政府還應支付20個月的基本離退休費25280元和上一年度全國城鎮居民人均可支配收入的兩倍57688元（2014年度全國城鎮居民人均可支配收入為28844元），兩項合計為82968元。故請求判令東阿縣政府支付差額82968元。
山東省聊城市中級人民法院一審查明：王緒英等三人家屬張明旺生前系東阿勞動技校書記，后從該技校退休。2015年1月26日，張明旺病故。東阿縣政府認定張明旺生前每月離退休費共計1264元，依據64號通知關于“自2004年10月1日起，國家機關工作人員及離退休人員死亡，一次性撫恤金按照以下標準執行：……病故為本人生前20個月基本工資或基本離退休費”的規定，于2015年3月向王緒英等三人支付死亡一次性撫恤金25280元（20個月的基本離退休費）。王緒英等三人認為東阿縣政府所適用的支付標準錯誤、支付數額不足，訴至該院，要求東阿縣政府根據192號通知履行支付撫恤金義務。
一審法院認為，本案主要涉及東阿縣政府是否向王緒英等三人足額發放張明旺死亡一次性撫恤金的問題，核心問題是張明旺生前的工作身份認定。張明旺生前曾任東阿勞動技校書記職務，對此事實有雙方當事人陳述及東阿人力資源和社會保障局出具的證明、張明旺干部離（退）休審批表予以確認。東阿縣政府提交的《關于縣直事業單位核定人員編制的通知》（東編發〔2005〕7號）及所附《東阿縣直事業單位機構編制情況表》顯示，東阿勞動技校屬于全額事業單位。張明旺任該事業單位書記職務并工作至退休，其身份屬于事業單位退休人員。《人力資源和社會保障部、民政部、財政部關于事業單位工作人員和離退休人員死亡一次性撫恤金發放辦法的通知》（人社部發〔2008〕42號，以下簡稱42號通知）第一條第四項規定：“除上述情形外，事業單位工作人員和離退休人員死亡一次性撫恤金標準，從2004年10月1日起調整為：因公犧牲為本人生前40個月基本工資或基本離退休費，病故為本人生前20個月基本工資或基本離退休費。烈士的撫恤待遇，按國家有關規定執行。”東阿縣政府應按照該文件的規定，按照張明旺生前20個月基本離退休費向王緒英等三人支付撫恤金，張明旺生前每月離退休費為1264元，故其死亡撫恤金總額為25280元。東阿縣政府按照64號通知的規定向王緒英等三人支付撫恤金，認定張明旺身份及適用法律錯誤，但東阿縣政府實際支付的撫恤金數額與按照42號通知計算得出的應支付數額相同，王緒英等三人庭審中也認可已經領取完畢。東阿縣政府的支付行為并未侵害王緒英等三人的實際利益。王緒英等三人主張，東阿縣政府應按照192號通知規定的標準向其支付撫恤金。理由是，張明旺屬于國家機關退休人員，其生前雖在東阿勞動技校任職并至退休，但其一直按照行政編制標準領取工資及離退休費。如按照事業單位工作人員，其工資及離退休費應該比實際要高。張明旺生前工資的發放情況并不能否認張明旺生前系事業單位離退休人員的事實。張明旺生前工資及離退休費基數是否存在錯誤屬于另外一個法律關系，不屬于本案審查范圍。王緒英等三人的上述主張不能成立，不予支持。據此依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十九條之規定，作出（2015）聊行初字第113號行政判決，駁回王緒英等三人關于要求東阿縣政府按照192號通知支付死亡一次性撫恤金差額82968元的訴訟請求。
王緒英等三人不服，提起上訴。
山東省高級人民法院二審對一審法院查明的事實予以確認。二審法院認為，張明旺退休前擔任東阿勞動技校書記職務，東阿勞動技校屬于全額事業單位，張明旺身份屬于事業單位退休人員。根據42號通知第一條第四項的規定，東阿縣政府應按照張明旺生前20個月基本離退休費向王緒英等三人支付撫恤金，張明旺生前每月離退休費為1264元，死亡撫恤金應為25280元，東阿縣政府雖對張明旺身份出現過認識錯誤，但并未影響對王緒英等三人足額發放張明旺死亡一次性撫恤金，王緒英等三人的實際利益并未遭受侵害。張明旺生前工資的發放情況并不能否認張明旺生前系事業單位離退休人員的事實，張明旺生前工資及離退休費基數是否存在錯誤不屬于本案審查范圍，王緒英等三人主張按照192號通知規定的標準向其補發撫恤金不能成立，不予支持。一審法院判決駁回王緒英等三人的訴訟請求并無不當。據此依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第一項之規定，判決駁回上訴，維持一審判決。
再審申請人王緒英等三人向本院申請再審稱，張明旺年輕時工作單位為東阿知青辦。該辦被撤銷后，張明旺被分配到東阿勞動局工作。東阿勞動服務公司成立于1982年。因工作需要，東阿縣政府任命張明旺為東阿勞動局副局長兼東阿勞動服務公司經理。東阿勞動服務公司其他工作人員是從東阿勞動局以外的單位調入，工資由該公司財務發放，只有張明旺的工資由東阿勞動局發放。經東阿縣政府批準，張明旺于1994年任東阿勞動技校書記，升任正科級。東阿勞動技校成立于1991年，上級單位為東阿勞動局。張明旺任東阿勞動技校書記期間，工資還是由東阿勞動局發放。后因學費不夠開支，經東阿縣政府批準，財政進行了部分補助。直到2005年核定人員編制后，東阿勞動技校才變成了全額事業單位。東阿縣政府提供的干部離（退）休審批表證明，張明旺是在東阿勞動技校核定人員編制前退休。東阿縣政府提供的《關于縣直事業單位核定人員編制的通知》不能證明張明旺已被核定為事業編人員。東阿勞動技校于2007年6月被撤銷，人員被編入新單位東阿職業教育培訓中心，上級管理單位為東阿教育局，脫離了原管理單位東阿人力資源和社會保障局。如按一、二審判決，張明旺為事業編，那也就被分配到新單位東阿職業教育培訓中心。張明旺是正科級，檔案在組織部。根據行政案件舉證責任倒置的法律規定，張明旺的人事檔案應由東阿縣政府調取，并向人民法院提交。故請求撤銷一、二審判決，判令東阿縣政府執行192號通知的規定，向其補發死亡一次性撫恤金82968元，并自2015年7月2日起訴之日起至實際給付之日止按照中國人民銀行同期同類貸款利率計息。
再審申請人王緒英等三人向本院提交了三份新證據：1.東阿人事局頒發的干部退休證；2.東阿人力資源和社會保障局出具的張明旺為其單位工作人員的證明；3.東阿人力資源和社會保障局對殯儀館出具的火化證明。再審申請人以上述三份證據證明張明旺生前工作單位為東阿人力資源和社會保障局。
再審被申請人東阿縣政府辯稱，1.張明旺于2015年1月26日病故。2015年3月，其將死亡一次性撫恤金25280元發放至親屬。張明旺退休前為東阿勞動技校黨組書記。該技校為事業單位編制，其工作人員死亡一次性撫恤金標準應按42號通知的標準發放。王緒英等三人所稱應按192號通知發放沒有法律依據。2.工作人員工作單位及個人身份的認定應以組織人事部門保管的組織人事檔案記載為準。檔案顯示，張明旺并沒有東阿人力資源和社會保障局副局長的任職工作經歷，其由東阿勞動服務公司經理調任東阿勞動技校書記直至退休，均是在事業單位工作。調任東阿勞動技校書記也不屬于公務員到機關外兼職，故認定其身份為事業單位工作人員完全正確。王緒英等三人提交的三份新證據與張明旺生前組織人事檔案記載不符，干部退休證上記載的“原職務”一欄的“書記”一職，應是東阿勞動技校書記，而非東阿人力資源和社會保障局書記。故請求維持一、二審判決。
對于再審申請人王緒英等三人向本院提交的三份新證據，經審查，再審申請人提交該證據材料所欲證明的事實與本再審案的裁判無關，故在本案中不予采納。
本院認為，本案系因再審申請人王緒英等三人認為再審被申請人東阿縣政府依據64號通知規定的標準向其發放國家機關離退休人員死亡一次性撫恤金錯誤而引發。公民、法人或其他組織的起訴符合法定起訴條件是人民法院對行政案件進行實體審理的基本前提。若不符合法定起訴條件，則人民法院不應立案，已經立案的，應裁定駁回起訴。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第四十九條第四項的規定，公民、法人或其他組織起訴的事項屬于人民法院受案范圍是行政訴訟的法定起訴條件之一。《中華人民共和國行政訴訟法》第二條第一款規定：“公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起訴訟。”通常認為，該款規定的行政行為系指行政主體按照行政管理職責權限對外作出直接影響公民、法人或其他組織權利義務的行為。《中華人民共和國行政訴訟法》第十二條第一款第十項關于依法支付撫恤金的規定亦應在此意義上予以理解與適用。但再審申請人于2015年7月2日提起本案訴訟，系認為再審被申請人向其發放的撫恤金不符合192號通知關于國家機關離退休人員病故的一次性撫恤金發放標準。《中華人民共和國行政訴訟法》第十三條第三項規定，“人民法院不受理公民、法人或者其他組織對下列事項提起的訴訟：……（三）行政機關對行政機關工作人員的獎懲、任免等決定”。當時有效的《最高人民法院關于執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第四條對該項的解釋為，對行政機關工作人員的獎懲、任免等決定“是指行政機關作出的涉及該行政機關公務員權利義務的決定”。依照《中華人民共和國公務員法》第七十七條第二款“公務員因公致殘的，享受國家規定的傷殘待遇。公務員因公犧牲、因公死亡或者病故的，其親屬享受國家規定的撫恤和優待”的規定，公務員的親屬享受國家規定的撫恤屬于公務員人事管理中的工資福利保險事項，系基于公務員的權利義務而產生。對于行政機關向公務員的親屬發放死亡一次性撫恤金，亦應屬于行政機關作出的涉及公務員權利義務決定的內部行為范疇，由此產生的爭議不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。再審申請人的起訴不符合法定起訴條件，一、二審法院予以立案及實體審理構成適用法律錯誤，且一、二審法院經實體審理后對張明旺生前工作身份所作認定對再審申請人的權利義務產生實際影響，故一、二審判決應予撤銷，對再審申請人的起訴應予裁定駁回。在本案訴訟程序終結之后，一、二審判決關于張明旺生前工作身份的認定便失去拘束效力，再審申請人與再審被申請人之間的撫恤金發放爭議恢復至再審申請人提起本案訴訟之前的狀態，再審申請人可依照《中華人民共和國公務員法》規定的復核、申訴、再申訴等法定途徑另行尋求權利救濟。
綜上，一、二審判決適用法律錯誤，依法應予撤銷。再審申請人的起訴不符合法定起訴條件，依法應予裁定駁回。再審申請人宜通過《中華人民共和國公務員法》規定的法定途徑另行尋求權利救濟。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第四十九條第四項、第八十九條第一款第二項及《最高人民法院關于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第六十九條第一款第一項之規定，裁定如下：
一、撤銷山東省高級人民法院（2016）魯行終1611號行政判決；
二、撤銷山東省聊城市中級人民法院（2015）聊行初字第113號行政判決；
三、駁回王緒英、張立華、張立勇的起訴。
一審案件受理費50元和二審案件受理費50元，退還王緒英、張立華、張立勇。
本裁定為終審裁定。
審判長 王振宇
審判員 孫 江
審判員 李緯華
二〇一八年十二月二十四日
書記員 薛 菁
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冀公網安備13010202003181號