責令改正是行政機關管理國家公共事務，實現(xiàn)行政目的的重要手段。我國現(xiàn)行的法律、法規(guī)關于行政處罰的規(guī)定，大多設有“責令改正或限期改正”的規(guī)定，在基層執(zhí)法過程中，責令改正或限期改正被廣泛大量的使用。很多行政機關和執(zhí)法人員運用責令改正這一手段也是非常熟練，但對于責令改正法律屬性的理解則大相徑庭，導致在具體適用和操作中遇到很多難題。
一、責令改正的法律屬性
責令改正是指國家機關或法律、法規(guī)授權的組織，為了預防或制止正在發(fā)生或可能發(fā)生的違法行為、危險狀態(tài)以及不利后果，而作出的要求違法行為人履行法定義務、停止違法行為、消除不良后果或恢復原狀的具有強制性的決定。責令改正既可以單獨適用，亦可以和行政處罰合并適用。《行政處罰法》第二十三條規(guī)定：“行政機關實施行政處罰時，應當責令當事人改正或者限期改正違法行為。”
關于責令改正的法律屬性可謂眾說紛紜、莫衷一是。有人認為責令改正是行政處罰，有人認為是行政強制，也有人認為是行政命令。筆者認為，責令改正不同于行政處罰和行政強制，是行政主體對特定行政相對人作出的行政命令。
1、責令改正與行政處罰不同。《行政處罰法》第二十三條規(guī)定“行政機關實施行政處罰時，應當責令當事人改正或者限期改正違法行為”，可見，責令改正是處罰之前的一種行政手段，帶有一定的強制性。一是概念和具體目的不同。行政處罰是行政主體對違反行政管理秩序的行為，依法定程序所給予的法律制裁，以達到對違法者予以懲戒，促使其以后不再犯的目的；而責令改正或者限期改正違法行為是行政主體實施行政處罰的過程中對違法行為人發(fā)出的一種作為命令，以制止和糾正違法行為，恢復原狀，維持法定的秩序或者狀態(tài)。二是性質及內容不同。行政處罰是法律制裁，是對違法行為人的人身自由、財產權利的限制或者剝奪，是對違法行為人精神和聲譽造成損害的懲戒；而責令改正或者限期改正違法行為，其本身并不是制裁，只是要求違法行為人履行法定義務，停止違法行為，消除其不良后果，恢復原狀。三是形式不同。行政處罰有警告、罰款、沒收、責令停產停業(yè)、暫扣或者吊銷許可證及執(zhí)照和拘留等。而責令改正或者限期改正違法行為，因各種具體違法行為不同而分別表現(xiàn)為停止違法行為、責令退還、責令賠償、責令改正、限期拆除、限期治理等形式。四是角度不同。行政處罰是從懲戒的角度，科處新的義務，以告誡違法行為人不得再違法，否則將受處罰；而責令改正或者限期改正則是命令違法行為人履行既有的法定義務，糾正違法，恢復原狀。
2、責令改正與行政強制措施不同。行政強制措施是指行政機關為維護行政管理秩序，預防、制止社會危害事件或者違法行為的發(fā)生，依照法律規(guī)定，針對特定公民、法人或者其他組織的人身、行為及財產進行臨時處置的限權性強制行為。責令改正與行政強制措施都是具有約束力的行政行為，但是二者有明顯區(qū)別：一是強制性不同。行政強制措施直接表現(xiàn)為采取強制手段迫使當事人作為或不作為，責令改正是以行政命令的要求當事人糾正或停止違法行為，不具直接強制性。二是部份行政強制措施不以違法行為為前提，作出責令改正必須以當事人的違法行為為前提。如《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十八條規(guī)定：“城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門作出責令停止建設或者限期拆除的決定后，當事人不停止建設或者逾期不拆除的，建設工程所在地縣級以上地方人民政府可以責成有關部門采取查封施工現(xiàn)場、強制拆除等措施”，可見，責令改正并不具有直接強制性，對拒不改正的，尚需采取其他措施。
3、責令改正是一種對特定行政相對人作出的行政命令。責令改正不是一種處罰方式，而是實現(xiàn)行政處罰的補救性功能的具體手段，是行政機關依照職權要求違法當事人對不法狀態(tài)予以糾正的一種措施。《行政處罰法》采納了這一觀點，將“責令改正”定位為“關于行政處罰補救功能的規(guī)定”，即主要是通過阻止、矯正當事人的違規(guī)行為，責令違法當事人改正違法行為，恢復被侵害的秩序。國務院法制辦公室《對四川省人民政府法制辦公室<關于“責令限期拆除”是否是行政處罰行為的請示>的答復》中也明確規(guī)定“根據(jù)《行政處罰法》第二十三條關于“行政機關實施行政處罰時，應當責令改正或者限期改正違法行為”的規(guī)定，《城市規(guī)劃法》第四十條規(guī)定的“責令限期拆除”，不應當理解為行政處罰行為。”因此，筆者認為責令改正是行政主體依法作出要求違法行為人停止和糾正違法行為的行政命令。責令改正主要有以下幾個特征：（1）作出責令改正的主體是行政機關或法律、法規(guī)授權的組織；（2）責令改正的對象是特定的行政相對人，即違法的公民、法人或其他組織；（3）責令改正的作出以行政相對人違法為前提；（4）責令改正是行政主體依據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章或依職權作出
二、責令改正的幾種具體形態(tài)
1、責令改正單獨適用。如《鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法》第三十八條規(guī)定：“違反本法規(guī)定，有下列行為之一的，由縣級以上人民政府鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)行政管理部門責令改正：（一）非法改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)所有權的；（二）非法占有或者無償使用鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)財產的；（三）非法撤換鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)負責人的；（四）侵犯鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)自主經(jīng)營權的。前款行為給鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)造成經(jīng)濟損失的，應當依法賠償。”
2、責令改正并予以行政處罰。如《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十二條規(guī)定“城鄉(xiāng)規(guī)劃編制單位有下列行為之一的，由所在地城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門責令限期改正，處合同約定的規(guī)劃編制費一倍以上二倍以下的罰款；情節(jié)嚴重的，責令停業(yè)整頓，由原發(fā)證機關降低資質等級或者吊銷資質證書；造成損失的，依法承擔賠償責任：（一）超越資質等級許可的范圍承攬城鄉(xiāng)規(guī)劃編制工作的；（二）違反國家有關標準編制城鄉(xiāng)規(guī)劃的。”
3、責令改正是行政處罰的前置程序。當行政相對人拒不改正或逾期不改正時，行政主體則依法采取行政處罰手段給以制裁。如《消防法》第六十五條規(guī)定：“人員密集場所使用不合格的消防產品或者國家明令淘汰的消防產品的，責令限期改正；逾期不改正的，處五千元以上五萬元以下罰款，并對其直接負責的主管人員和其他直接責任人員處五百元以上二千元以下罰款；情節(jié)嚴重的，責令停產停業(yè)。”
4、責令改正時，針對行政違法行為可以給予處罰，也可以不給予處罰。如《土地管理法》第七十四條規(guī)定：“違反本法規(guī)定，占用耕地建窯、建墳或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采礦、取土等，破壞種植條件的，或者因開發(fā)土地造成土地荒漠化、鹽漬化的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令限期改正或者治理，可以并處罰款；構成犯罪的，依法追究刑事責任。”
5、責令改正時，對行政違法行為情節(jié)較重的給予處罰。如《固體廢物污染環(huán)境防治法》第六十條規(guī)定：“生產、銷售、進口或者使用淘汰的設備，或者采用淘汰的生產工藝的，由縣級以上人民政府經(jīng)濟綜合主管部門責令改正：情節(jié)嚴重的，由縣級以上人民政府經(jīng)濟綜合主管部門提出意見，報請同級人民政府按照國務院規(guī)定的權限責令停業(yè)、關閉。”
6、責令改正與行政處罰選擇適用。如《商標法》第四十四條規(guī)定 “使用注冊商標，有下列行為之一的，由商標局責令限期改正或者撤銷其注冊商標：（一）自行改變注冊商標的；（二）自行改變注冊商標的注冊人名義、地址或者其他注冊事項的；（三）自行轉讓注冊商標的；（四）連續(xù)三年停止使用的。”
三、責令改正的強制執(zhí)行
行政機關作出責令改正的行政行為后，行政相對人拒不改正的現(xiàn)象，在實際執(zhí)法過程中經(jīng)常遇到。如何強制違法行政相對人糾正違法行為，是許多行政機關面臨的一個難題。筆者認為，對這一問題要具體情況具體分析，不能一概而論。
1、屬于終了性行為的。行政機關所作責令改正或限期改正行為是終了性行為的，按照《行政訴訟法》及相關司法解釋的規(guī)定，公民、法人或者其他組織對具體行政行為在法定期間不提起訴訟又不履行的，行政機關可以申請人民法院強制執(zhí)行，或者依法強制執(zhí)行。如勞動保障行政部門根據(jù)《勞動法》第八十五條“縣級以上各級人民政府勞動行政部門依法對用人單位遵守勞動法律、法規(guī)的情況進行監(jiān)督檢查，對違反勞動法律、法規(guī)的行為有權制止，并責令改正”和第九十一條“用人單位有下列侵害勞動者合法權益情形之一的，由勞動行政部門責令支付勞動者工資報酬、經(jīng)濟補償并可以責令支付賠償金：（一）克扣或者無故拖欠勞動者工資的；（二）拒不支付勞動者延長工作時間工資報酬的；（三）低于當?shù)刈畹凸べY標準支付勞動者工資的；（四）解除勞動合同后，未依照本法規(guī)定給予勞動者經(jīng)濟補償?shù)摹钡囊?guī)定作出責令用人單位支付勞動者工資報酬、經(jīng)濟補償和賠償金的行政處理決定書，當事人既不履行又不申請復議或者起訴的，勞動保障行政部門可以依法申請人民法院強制執(zhí)行。又如鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十五條“在鄉(xiāng)、村莊規(guī)劃區(qū)內未依法取得鄉(xiāng)村建設規(guī)劃許可證或者未按照鄉(xiāng)村建設規(guī)劃許可證的規(guī)定進行建設的，由鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府責令停止建設、限期改正；逾期不改正的，可以拆除”，所作責令停止建設、限期改正決定， 當事人逾期不改正的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以強制拆除違法建筑物。
2、從屬于行政處罰的。《行政處罰法》第二十三條規(guī)定：“行政機關實施行政處罰時，應當責令當事人改正或者限期改正違法行為。” 在有些情況下，對相對人進行處罰并不能直接消除違法后果，這時就需要借助于責令改正來糾正違法行為。但是，這種責令改正是為了在行政處罰中更好地實現(xiàn)行政目的而采取的一種措施，因此其從屬于行政處罰。這種情況下，責令改正是否可強制執(zhí)行，應從以下兩個方面判斷：一是該行為是否是獨立生效；二是行為的內容是否具體可執(zhí)行，對不具有可執(zhí)行內容的行政行為不能強制執(zhí)行。
3、法律明確規(guī)定為行政處罰的。雖然目前比較普遍的觀點認為責令改正不是一種處罰方式，并且《行政處罰法》也采納了這種觀點，但也不能否認，有些法律將責令改正或限期改正明確規(guī)定為行政處罰種類。如《土地管理法》第八十三條規(guī)定：“依照本法規(guī)定，責令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設施的，建設單位或者個人必須立即停止施工，自行拆除；對繼續(xù)施工的，作出處罰決定的機關有權制止。建設單位或者個人對責令限期拆除的行政處罰決定不服的，可以在接到責令限期拆除決定之日起十五日內，向人民法院起訴；期滿不起訴又不自行拆除的，由作出處罰決定的機關依法申請人民法院強制執(zhí)行，費用由違法者承擔。” 對法律、法規(guī)明確規(guī)定為行政處罰種類的責令改正或限期改正行為，應當依照《行政處罰法》和有關法律的規(guī)定執(zhí)行。
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