在工傷認定程序中，勞動保障行政部門具有認定勞動關系的職權
案情
原告朱某系某水泥預制場的業主，持有個體工商戶營業執照。2011年4月的一天，第三人虞某在水泥預制場清理拌漿機內的水泥結塊時被掉下的水泥塊砸傷右手，經醫院治療診斷為右手食指、中指不全性離斷傷。20011年8月，第三人向法院提起民事訴訟，要求判令原告賠償各項損失四萬余元。后法院作出裁定，以第三人受傷的情形應按工傷處理，不能直接提起訴訟，駁回了第三人的起訴。2011年11月，第三人向被告人力資源和社會保障局（以下簡稱人社局）提出工傷認定申請。2012年1月，被告作出第三人虞某所受的傷屬于工傷的工傷認定書，并分別送達給第三人和某水泥預制場。原告朱某不服該認定書，經復議維持后,向法院提起行政訴訟。
本案審理過程中，對被告人社局在工傷認定程序中，是否具有認定第三人虞某與某水泥預制場之間存在勞動關系的職權這一焦點問題上存在兩種的分歧意見：一種意見認為，依據《中華人民共和國勞動爭議調解仲裁法》（以下稱《調解仲裁法》）的規定，在工傷認定程序中發生勞動關系爭議時，勞動仲裁是前置程序，對仲裁裁決不服的可以向人民法院提起民事訴訟。因此，只有勞動爭議仲裁委員會和人民法院有權對勞動關系作出認定。如果在工傷認定程序，勞動保障行政部門具有直接認定受到傷害的職工與企業之間是否存在勞動關系的職權，則剝奪了當事人提起訴訟的權利。本案被告在工傷認定程序中，不能對第三人與水泥預制場之間是否存在勞動關系作出認定。另一種意見認為，《勞動法》和《調解仲裁法》并沒有規定在工傷認定程序中發生勞動關系爭議時要首先進行仲裁，從維護勞動者權益的角度出發，被告可以對第三人與水泥預制場之間是否存在勞動關系直接進行確認。
審判
法院經審理認為, 被告作為勞動保障行政部門在工傷認定程序中，具有認定第三人與某水泥預制場之間是否存在勞動關系的職權;第三人與某水泥預制場之間存在事實勞動關系;被告認定第三人在工作場所，因在清理拌漿機內水泥結塊時，不慎被砸傷右手的事實清楚，證據充分；被告作出的工傷認定，程序合法，適用法規正確。遂作出維持被告工傷認定書的判決。原告不服一審判決提出上訴，某市中級人民法院審理認為，勞動行政部門在工傷認定程序中，具有認定受到傷害的職工與企業之間是否存在勞動關系的職權；一審法院認定事實清楚，審理程序合法。二審法院作出駁回上訴，維持原審判決的終審判決。
評析
工傷認定的行政程序中，勞動者與用人單位之間發生勞動爭議時，工傷認定機關（勞動保障行政部門）是否對勞動關系具有確認權的問題，通過對有關法律法規授權規定的全面分析后，可以得出正確的結論。
一、從勞動保障行政部門的職權看，工傷保險工作是其主管的一項具體工作
《勞動法》第九條規定：“國務院勞動行政部門主管全國勞動工作。”“縣級以上地方人民政府勞動行政部門主管本行政區域內的勞動工作。”根據該法的規定，勞動保障行政部門主管的勞動工作主要有三個方面：一是建立社會保險制度，管理社會保險基金，使勞動者在年老、患病、工傷、失業、生育等情況下獲得幫助和補償；二是發展社會福利事業，興建公共福利設施，為勞動者休息、休養和療養提供條件；三是依法對用人單位遵守勞動法律、法規的情況進行監督檢查，對違反勞動法律、法規的行為有權制止，并責令改正。因此，工傷保險工作是勞動保障行政部門主管的一項具體工作。
二、確認受到傷害的職工與企業之間是否存在勞動關系是勞動保障行政部門在認定程序中的一項職能
國務院依據《勞動法》制定的《工傷保險條例》第五條規定：“國務院勞動保障行政部門負責全國的工傷保險工作。”“縣級以上地方各級人民政府勞動保障行政部門負責本行政區域內的工傷保險工作。”“勞動保障行政部門按照國務院有關規定設立的社會保險經辦機構具體承辦工傷保險事務。”根據此規定，勞動保障行政部門具有認定工傷的職權。對受到傷害的職工與企業之間是否存在勞動關系是認定是否構成工傷的前提條件，《工傷保險條例》第十八條第一款規定：“提出工傷認定申請應當提交下列材料：（一）工傷認定申請表；（二）與用人單位存在勞動關系（包括事實勞動關系）的證明材料；（三）醫療診斷證明或者職業病診斷證明書（或者職業病診斷鑒定書）。”該條規定說明，勞動保障部門應當審查確認受到傷害的職工與企業之間是否存在勞動關系。換句話說，確認受到傷害的職工與企業之間是否存在勞動關系是勞動保障行政部門在認定工傷程序中的一項職能。
從上述所引《勞動法》和《工傷保險條例》的規定看，法律和行政法規授予了勞動保障行政部門在工傷認定程序中確認受到傷害的職工與企業之間是否存在勞動關系的職權。最高人民法院行政審判庭2007年12月3日在給安徽省高級人民法院《關于車輛掛靠其他單位經營車輛實際所有人聘用的司機工作中傷亡能否認定為工傷問題的答復》（【2006】行他字第17號）中明確指出：“個人購買的車輛掛靠其他單位且以掛靠單位的名義對外經營的，其聘用的司機與掛靠單位之間形成了事實勞動關系，在車輛運營中傷亡的，應當適用《勞動法》和《工傷保險條例》的有關規定認定是否構成工傷。”該答復實際上暗含著，勞動保障行政部門具有認定受到傷害的職工與企業之間是否存在勞動關系的職權。
三、勞動保障行政部門在工傷認定程序中不能確認是否存在勞動關系的觀點，有悖于《勞動法》和《調解仲裁法》的立法本意
《勞動法》第七十九條規定：“勞動爭議發生后，當事人可以向本單位勞動爭議仲裁委員會申請調解；調解不成，當事人一方要求仲裁的，可以向勞動爭議仲裁委員會申請仲裁。當事人一方也可以直接向勞動爭議仲裁委員會申請仲裁。對仲裁裁決不服的，可以向人民法院提起訴訟。”《調解仲裁法》第四條規定：“發生勞動爭議，當事人不愿協商、協商不成或者達成和解協議后不履行的，可以向調解組織申請調解；不愿調解、調解不成或者達成調解協議后不履行的，可以向勞動爭議仲裁委員會申請仲裁；對仲裁裁決不服的，除本法另有規定的外，可以向人民法院提起訴訟。”理解法律的這兩條規定，必須結合兩法的其他有關條文才能得出正確的結論。這兩條僅僅規定勞動者與用人單位發生勞動爭議，可以申請勞動仲裁，對仲裁不服可以向人民法院提起訴訟，并未作出勞動保障行政部門在工傷認定程序中不具有確認受到傷害的職工與企業之間是否存在勞動關系職權的規定。《勞動法》和《工傷保險條例》已經授權勞動保障行政部門在認定工傷程序中具有確認受到傷害的職工與企業之間是否存在勞動關系的職權。因此，那種認為，只有勞動爭議仲裁委員會和人民法院有權對勞動關系作出認定，勞動保障行政部門在工傷認定程序中不能確認是否存在勞動關系的認識，顯然過于機械，亦不符合《勞動法》和《勞動爭議調解仲裁法》的立法本意。
四、人民法院對勞動保障行政部門確認的受到傷害職工與企業之間是否存在勞動關系具有最終確認權
勞動保障行政部門作出的工傷認定決定屬于行政確認行為，根據《行政訴訟法》和《工傷保險條例》的規定，當事人對此類決定不服的，可以依法向人民法院提起行政訴訟，對符合法定受理條件的，法院受理后，應當對被訴工傷認定決定的合法性進行司法審查。也就是說，勞動保障行政部門作出的工傷認定決定不是最終裁決，人民法院的行政審判庭仍然有權確認受到傷害的職工與企業之間是否存在勞動關系。有關是否存在勞動關系的最終決定權，仍屬于人民法院。因此，談不上剝奪當事人提取訴訟的權利。此外，如果先通過勞動仲裁確認勞動關系，再進行工傷認定，不符合行政效率原則，不僅增加行政和司法成本，而且容易給當事人造成極大負擔，不利于保護勞動者的合法權益。
綜上，筆者認為，在工傷認定程序中，勞動保障行政部門具有確認受到傷害的職工與企業之間是否存在勞動關系的職權，通過勞動仲裁方式確認受到傷害的職工與企業之間是否存在勞動關系不是工傷認定的前提程序。
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