【案情】
李某是一家制衣公司職工。2015年11月13日19時許，李某駕駛電動自行車下班回家，途中出事故受傷致昏迷狀態，送醫后一直未醒，不久后死亡，醫院診斷為特重型顱腦損傷致死。由于事發路段無電子監控和其他交通信號控制，事發現場沒發現事故相對方及其他目擊者，事故原因一時成謎。當地交警委托司法鑒定，結果為：未見電動自行車及其駕駛人所穿外衣與其他車輛及運動客體接觸的痕跡。警方遂出具了《道路交通事故證明》，其中沒有明確交通事故責任。其女兒向當地人社部門申請工傷認定，人社部門受理后，經審查認為李某在事故中的責任問題不明確，缺乏事故責任結論依據，便向申請人出具了《工傷認定程序中止通知書》。
【爭議】
在交通事故責任不明確的情況下，李某能否被認定為工傷呢？實務中通常有兩種觀點：
一種觀點是《工傷保險條例》屬于勞動法的范疇，“保護勞動者的合法權益”是該法的立法目的。在作出工傷認定時，應當向勞動者傾斜，當交通事故責任不明時，應當推定勞動者不承擔主要責任而認定為工傷。
另一種觀點是不予認定為工傷。因為如果責任不明就推定勞動者不承擔主要責任而認定為工傷的話，容易縱容勞動者的不誠信行為，把很多個人過錯導致的交通事故人為描述為無法證明的他人責任，這不但會增加工傷保險基金的支出風險，也起不到保護勞動者合法權益的目的，讓不法者鉆了法律的空子。
【評析】
筆者認為，在交通事故責任不明的情況下，武斷地認定為工傷或不予認定工傷，都有失偏頗。工傷認定結論不但關系到用人單位和勞動者的權益，也涉及到工傷保險基金的安全與有效運行，人社部門既要維護勞動者的正當合法權益，也要對國家工傷基金的安全運行負責，防止弄虛作假的騙保事件發生。那么，人社部門如何處理才妥呢？
首先，關于“非本人主要責任”推定的合法性。在交通事故責任不明的情況下，人社部門推定受傷害人不負主要責任是否合法呢？或者說此種情形下人社部門有無推定非本人主要責任的自由裁量權呢？從現行的法律法規來看，并沒有這種授權。《工傷保險條例》第十四條第（六）項：職工“在上下班途中，受到非本人主要責任的交通事故或者城市軌道交通、客運輪渡、火車事故傷害的” 應當認定為工傷。這里明確規定只有“非本人主要責任”的交通事故才可認定為工傷；而不是只要在上下班途中發生了交通事故，不分本人責任主次一概認定為工傷；也不是在本人責任不明確時推定其不負主要責任而認定為工傷�！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P于審理工傷保險行政案件若干問題的規定》第一條第一款規定：人民法院審理工傷認定行政案件，在認定是否存在《工傷保險條例》第十四條第（六）項“本人主要責任”、第十六條第（二）項“醉酒或者吸毒”和第十六條第（三）項“自殘或者自殺”等情形時，應當以有權機構出具的事故責任認定書、結論性意見和人民法院生效裁判等法律文書為依據，但有相反證據足以推翻事故責任認定書和結論性意見的除外。
這里明確規定是否屬于“本人主要責任”應當以有權機構出具的事故責任認定書、結論性意見和人民法院生效裁判等法律文書為依據，并未允許人社部門可以自行推定是否屬于“本人主要責任”。根據法律規定，交通事故責任認定屬于公安交警部門的法定職權，而人社部門無此法定職權，更無自由裁量推定權。在事故責任不明確時如果確需責任推定的話，那這個推定權也是在交管部門，應由交管部門區分事故情形依法定職權進行責任等次推定，并在《交通事故責任認定書》中做出明確的責任認定，然后人社部門才可以此為據作出工傷認定與否。一些學者和實踐工作者往往認為應當在工傷認定中突出“以人為本”的思想，在事故責任不明確時由人社部門推定為“非本人主要責任”，以最大程度地保護勞動者的權益。這個理念當然沒錯，但是在公安交通部門都不能作出責任判斷的情況下，讓非專業人士的人社部門去推定為“非本人主要責任”，這樣的推定結論誰能保證其真實與公正？誰又能保證不會出現騙保事件呢？不能為了“以人為本”人社部門就無原則地向勞動者傾斜而擅用推定權，這不僅有亂作為之嫌，終極也會損害其他勞動者的合法權益。法無授權即禁止，所以人社部門沒有推定“非本人主要責任”的自由裁量權。法律的嚴肅性應予維護，如果法律存在不足，必要時可以修改，但是在法律修改之前，必須遵守。
其次，關于推定應用的情形。
工傷認定機構在工傷認定程序中也可以應用推定，這就是“工作原因”推定原則，即：有職工受到傷害的事實，職工所受傷害確實是在工作時間、工作場所內，在排除所受傷害是非工作原因的情況下，推定職工所受傷害是工作原因造成的。《最高人民法院關于審理工傷保險行政案件若干問題的規定》第四條第一項：職工在工作時間和工作場所內受到傷害，用人單位或者社會保險行政部門沒有證據證明是非工作原因導致的。此時適用推定的條件是：1.有受到傷害的事實；2. 傷害發生在工作時間、工作場所；3.受傷原因不確定；4.排除了非工作原因。前述案例中，由于交通事故本來就不是“三工”狀態，也不具備適用“工作原因”推定條件，工傷認定機構不能因為公安交通部門未作事故責任結論便推定當事人是“非主要責任”。
第三，人社部門如何處理�？陀^地說，在一些特定情形下，確實有交通事故無法明確當事人責任等次的情況，因此，在責任不明的情況下，人社部門無論是否認定工傷，都面臨著被復議被行政訴訟的風險。如果從工傷認定風險防范考慮，人社部門在責任不明的情況下，最好的應對措施就是中止案件的處理，在勞動者或用人單位提供明確的責任劃分證據后，再恢復案件的處理。但這樣的處理方式顯然不能及時有效地維護勞動者的權益，也體現不出人社部門的擔當精神。筆者認為，在公安交通管理部門無法認定責任事故的情況下，人社部門應根據案件實際情況對事故進行處理。
一是主動展開調查取證，在充分查證的基礎上，以所取得的證據對是否屬于“本人主要責任”作出結論，然后再決定工傷認定與否。《最高人民法院關于審理工傷保險行政案件若干問題的規定》第一條第二款：前述法律文書不存在或者內容不明確，社會保險行政部門就前款事實作出認定的，人民法院應當結合其提供的相關證據依法進行審查。需要厘清的是，這條司法解釋并非賦予人社部門對當事人 “非主要責任” 的推定權，而是賦予人社部門在調查取證的基礎上對當事人是否“非主要責任” 的認定權，認定的最終效果在訴訟階段還要由法院“結合人社部門提供的相關證據依法進行審查”。也就是說，該解釋將責任不明的交通事故中當事人的責任等次認定權轉移至工傷認定機構，但其真實性公正性由司法審查作最終保障。這與無勞動合同的工傷認定案件中，人社部門對事實勞動關系存在與否具有認定權一樣。
二是參照《最高人民法院關于審理工傷保險行政案件若干問題的規定》第一條第一款規定：人民法院審理工傷認定行政案件，在認定是否存在《工傷保險條例》第十四條第（六）項“本人主要責任”、第十六條第（二）項“醉酒或者吸毒”和第十六條第（三）項“自殘或者自殺”等情形時，應當以有權機構出具的事故責任認定書、結論性意見和人民法院生效裁判等法律文書為依據，但有相反證據足以推翻事故責任認定書和結論性意見的除外。對于雖無事故責任認定，但是道路交通事故賠償經過民事訴訟的，人民法院在該道路賠償案件中對賠償責任進行的分配，也可以作為工傷認定案件中確認事故責任的一個依據。
三是由用人單位進行舉證，如果用人單位舉證不能的話，則由人社部門根據受傷害職工提供的證據或者調查取得的證據作出工傷認定�！豆J定辦法》第十七條：“職工或者其近親屬認為是工傷，用人單位不認為是工傷的，由該用人單位承擔舉證責任。用人單位拒不舉證的，社會保險行政部門可以根據受傷害職工提供的證據或者調查取得的證據，依法作出工傷認定決定”。在實務中有不少人將這條規定視作推定授權，其實不然，工傷認定機構在工傷認定程序中可以應用推定的情形在前文已述，不再重復。這條規定是對單位舉證責任的分配，以及其舉證不能應承擔的后果，并未免除人社部門在作出工傷認定決定前的調查取證責任，也即人社部門不可因為單位舉證不能，就直接推定單位應承擔責任而作出工傷認定。具體到交通事故責任不明的案件中，可由用人單位就是否“非本人主要責任”進行舉證，當單位舉證不能時，人社部門就要展開調查取證，也即回歸前述一的處理方式，以所取得的證據對是否屬于“本人主要責任”作出結論，然后再決定工傷認定與否，并非直接推定事故當事人是“非主要責任” 而作出工傷認定。
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