[摘要]
在交警部門未作出交通事故責任認定的情況下，社會保險行政部門不能據此推定職工負事故的主要責任而不予認定工傷。
[案情]
原告：蘇秀蘭，杜光峰（系蘇秀蘭之子）。
被告：聊城市人力資源和社會保障局。
第三人：山東鳳祥實業有限公司。
原告蘇秀蘭之夫杜芝臣與第三人山東鳳祥實業有限公司（以下簡稱鳳祥公司）存在勞動關系。2013年1月4日凌晨1時30分左右，杜芝臣騎電動車下班回家途中，由于雪后路面結冰不慎摔倒，回家后感到身體不適，于凌晨2點50分左右被送往醫院治療，后經搶救無效死亡。杜芝臣發生交通事故后，交通警察部門未出具交通事故責任認定書。2013年1月16日、1月20日，原告杜光峰及第三人鳳祥公司分別以杜芝臣下班途中因交通事故死亡為由申請工傷認定。2013年2月5日，被告聊城市人力資源和社會保障局（以下簡稱聊城市人社局）作出聊人社工傷陽（2013） 50011號《不予認定工傷決定書》，認定杜芝臣死亡不符合工傷認定范圍，屬于非因工死亡。原告不服該《不予認定工傷決定書》，向聊城市人民政府申請復議，聊城市人民政府復議維持。原告不服向法院提起行政訴訟，要求撤銷被告作出的不予認定工傷決定。
[法院審判]
聊城市東昌府區人民法院經審理認為：本案在對事故責任未經交警部門依法劃分的情況下，被告認為杜芝臣摔倒系其自己操作不當造成傷害，應由杜芝臣本人承擔事故責任。而原告及第三人均認為杜芝臣摔倒原因是雪后路面結冰，杜芝臣本人已經履行了注意義務，主張杜芝臣摔倒非本人主要責任。被告認為原告申請認定杜芝臣摔倒死亡為工傷，應由原告提交證據證明杜芝臣在事故中不負主要責任，并據此作出了不予認定工傷決定。該不予認定工傷決定實際上認定了杜芝臣在事故中承擔主要或者全部責任，應由被告提交證據予以證明，但被告提交的證據均不能證明杜芝臣在該事故中負主要責任。對被告所持主張，法院不予支持。綜上，被告作出的不予認定工傷決定，屬于認定事實不清，證據不足，依法應予撤銷。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第54條第2項之規定，判決撤銷被告的不予認定工傷決定。
宣判后，聊城市人社局不服一審判決，上訴至聊城市中級人民法院。法院二審認為，《工傷保險條例》第14條第6項規定，在上下班途中，受到非本人主要責任的交通事故或者城市軌道交通、客運輪渡、火車事故傷害的，應當認定為工傷。本案中，杜芝臣在下班途中騎電動車摔倒致死，被上訴人因此提起工傷認定申請。雖然沒有交警部門出具交通事故責任認定書，但上訴人也并未能提供證據證明杜芝臣負交通事故的主要責任，上訴人以被上訴人不能提供相應證據為由而作出不予認定工傷決定，實際上等同于推定杜芝臣在交通事故中承擔主要責任或者全部責任，此種推定并沒有事實依據。據此，上訴人作出的《不予認定工傷決定書》屬認定事實不清，證據不足，依法應予撤銷，原審法院判決撤銷并無不當，應依法維持。依據《中華人民共和國行政訴訟法》第61條第1項之規定，判決駁回上訴，維持原判。
[案例評析]
本案涉及到職工發生單方交通事故后的工傷認定問題。所謂單方交通事故，是指不涉及第三方人員傷亡或財物損失的事故，伴隨著摩托車、電動車等交通工具進入千家萬戶，職工在上下班途中騎摩托車、電動車因雨雪天氣路面濕滑、大霧或者夜晚能見度低等原因，加之摩托車、電動車時速較快、穩定性差等原因，發生單方交通事故的頻率也越來越高。此類單方交通事故發生后申請工傷認定的案件也開始逐漸增多。對于一般性質的交通事故，交警部門會在分析事故原因基礎上作出交通事故責任認定，以作為事故各方當事人解決糾紛的依據。但由于單方交通事故一般不涉及第三方的利益糾紛，且該類事故數量多、涉及情形龐雜，實踐中交警部門并不出具單方交通事故的責任認定書。實際上，若不存在糾紛，此種情形下所作事故責任認定并無多大意義。但有些社會保險行政部門在辦理工傷認定過程中，要求提供交警部門出具的事故責任認定書來作為判斷職工是否承擔事故主要責任的依據，這對于居于弱勢地位的工傷認定申請者而言比較困難。本案的裁判要旨正是基于此背景確立。
本案的爭議焦點問題是，在交警部門未作出交通事故責任認定的情況下，聊城市人社局是否可以未劃分交通事故責任為由而作出不予認定工傷決定。《工傷保險條例》第14條第6項規定：“職工在上下班途中，受到非本人主要責任的交通事故或者城市軌道交通、客運輪渡、火車事故傷害的，應當認定為工傷。”據此，可以確定此類案件工傷認定的四要件：第一，存在勞動關系；第二，發生在上下班途中；第三，非本人主要責任；第四，因交通事故受傷害。具體到本案中，關于杜芝臣是第三人公司職工、在下班途中發生事故、因交通事故受傷害三個要件業經法院確認。問題關鍵在于第三個要件，即杜芝臣在此次事故中承擔責任的程度。
關于職工在交通事故中承擔責任的程度，主要是根據職工在事故中的過錯程度及在事故后果中的所產生的作用等因素來進行區分。根據《道路交通事故處理程序規定》第46條之規定，交通事故責任可分為“全部責任、主要責任、同等責任、次要責任、無責任”五種承擔方式。職工在事故中承擔“非本人主要責任”主要涵蓋了“同等責任、次要責任、無責任”三種情形，也即排除了“主要責任、全部責任”兩種情形。對于一般性質的交通事故，社會保險行政部門會根據交警部門作出的事故責任認定來作為工傷認定的依據。但本案中交警部門并未就杜芝臣所發生的單方交通事故作出交通事故責任認定。在此情形下，上訴人以被上訴人無證據證明杜芝臣在事故中不承擔主要責任為由作出了不予認定工傷的決定。
上訴人作出上述決定的依據為杜芝臣不符合“非本人主要責任”之要件，該認定實際等同于推定杜芝臣承擔事故的“主要責任”或者“全部責任”此種“不能提供事故責任認定書—本人承擔全部責任或者主要責任—不能認定工傷”的分析邏輯顯然是錯誤的。上訴人既然作出了不予認定工傷決定，就應該提供證明其決定正確合法的依據。具體而言，上訴人應提供證明杜芝臣在事故中承擔“主要責任或者全部責任”的證據依據。而本案上訴人在沒有足夠證據證明的情況下作出《不予認定工傷決定書》，屬認定事實不清、證據不足，依法應予撤銷。
本案中，聊城市人社局作出不予認定工傷決定的行為屬于積極不作為的情形。而在審判實踐中我們發現，在處理類似的工傷認定申請時，社會保險行政部門更多地是采取了消極不作為的應對方式。主要表現為，社會保險行政部門往往會以沒有相關意見認定“非本人主要責任的交通事故”為由，長時間中止工傷認定程序。如果社會保險行政部門按照《工傷保險條例》第20條第3款的規定，要求工傷認定申請人等待或者請求交警部門作出交通事故責任認定，那么案件可能會被無限期地拖延下去。無論上述哪種情形對于處于弱勢地位的當事人來說都是不公平的，也不利于行政效率的實現。
社會保險行政部門之所以作出上述不予認定或者中止認定決定，源于對《工傷保險條例》“不認定工傷或者不視同工傷”特殊情形中舉證責任分配的誤讀。《工傷保險條例》規定特殊情形下不能認定工傷或者不視同工傷，是以社會保險行政部門提供證明相關否定性的特殊情形存在的證據作為前提的，對該問題的舉證責任顯然不應由工傷認定申請者來承擔。在此類案件中，社會保險部門既然認定了在事故過程中存在排除工傷認定的特殊情形，那么就必須提供能夠證明存在特殊情形的證據，否則不能以未出具交通事故責任認定書為由而不予認定或者拖延認定。
對于此類案件，在交警部門未作出事故責任認定的情況下，社會保險行政部門應在調查核實的基礎上積極履職，結合相關證據對事故職工的責任程度作出判斷，并據此作出工傷認定與否的決定，而非簡單地向申請人下達補正交通事故責任書通知，要求申請人提供職工在事故中不負主要責任的證明。
在沒有交通事故責任認定書的情況下，社會保險行政部門對職工在事故中所承擔的責任程度所作出的判定帶有較強的專業技術特點，在審理相關案件時，應認定行政機關的認定屬于依法行使自由裁量權范疇，法院審查的范圍界點應限于社會保險行政部門是否進行了完全程度的履職。此種認定包含兩層含義。其一，如果社會保險行政部門基于履行工傷認定的法定職責的需要，在行使調查核實權后認定存在職工負主要責任或者全部責任的特殊情形，從而作出不予認定工傷的明確決定之時，人民法院應當依法予以謹慎克制的審查。其二，對于社會保險行政部門不作為類的案件，除非職工的事故責任確至顯而易見的程度而使得法官足以確信社會保險部門有推諉責任之嫌，人民法院一般應判決社會保險部門在重新調查核實基礎上行使自由裁量權作出工傷認定決定，充分尊重行政機關的首次決斷權。
另外不得不提及一點，即使按照上述處理方式也是存在弊端。如能通過一些附條件申請的程式設計，使得特定申請人在事故發生之初就可以向交警部門提出事故責任認定的申請，比如申請人提交相關材料或者繳納必要費用后經由交警部門對該類單方交通事故作出事故責任認定，則這些后續的難題就可以避免。目前來看，通過頂層的制度設計來促使交警部門承擔這一部分社會責任，是一個值得探討的課題。
作者：劉鵬/聊城市中級人民法院
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