依據舊規(guī)定作出的認定被撤銷后，重新認定依新條例
鈴王公司訴無錫市勞動局工傷認定決定行政糾紛案
（2007年1月10日中華人民共和國最高人民法院公報[2007]第1期出版）
裁判摘要：
一、在《工傷保險條例》施行前作出的工傷認定被人民法院判決撤銷后，又在《工傷保險條例》施行后重新啟動的工傷認定程序，應當執(zhí)行《工傷保險條例》的規(guī)定。
二、《工傷認定辦法》第八條規(guī)定，工傷認定程序中的調查核實，可以由勞動保障行政部門根據需要進行。故調查核實不是每個工傷認定程序中必經的程序。在已經終結的工傷認定程序中，勞動保障行政部門如果已經掌握了有關職工受事故傷害的證據，在重新啟動的工傷認定程序中可以不再進行調查核實。
三、人民法院在行政訴訟中的任務，是審查被訴具體行政行為的合法性。人民法院只有了解被訴具體行政行為據以作出的事實和證據，才可能對被訴具體行政行為是否具有合法性作出正確評價。
原告：鈴王（無錫）電器有限公司，住所地：江蘇省無錫國家高新技術產業(yè)開發(fā)區(qū)靈江路。
法定代表人：鈴木信雄，該公司董事長。
被告：無錫市勞動和社會保障局，住所地：江蘇省無錫市南苑新村。
法定代表人：錢宗建，該局局長。
第三人：郭維軍，男，36歲，吉林省吉林市人，住址：江蘇省無錫市風雷新村。
原告鈴王（無錫）電器有限公司（以下簡稱鈴王公司）因不服被告無錫市勞動和社會保障局（以下簡稱無錫市勞動局）于2005年4月30日作出的錫勞工傷認[2005]第0491號《工傷認定決定書》（以下簡稱0491號工傷認定書），向江蘇省無錫市南長區(qū)人民法院提起行政訴訟。無錫市南長區(qū)人民法院認為郭維軍與本案被訴具體行政行為有法律上的利害關系，通知其為本案第三人參加訴訟。
原告鈴王公司訴稱：2000年2月14日上午，本公司原職工郭維軍在上班期間，一個人擅自走到公司大門口內公告欄前，突然體力不支，后退幾步摔倒在地，造成腦部損傷。對郭維軍所受傷害，被告曾兩次認定不構成工傷，無錫市人民政府經復議也維持不認定工傷的決定。但是這兩次不認定工傷的決定，均被無錫市南長區(qū)人民法院以事實不清、證據不足、適用法律錯誤為由撤銷，判決被告重新作出工傷認定。無錫市中級人民法院還以（2005）錫行終字第2號行政判決書（以下簡稱2號終審判決書）維持了南長區(qū)人民法院的一審判決。2005年4月30日，被告作出0491號工傷認定書。該認定書引2號終審判決書中“沒有證據證明在單位日常的工作時間和工作的區(qū)域內，郭維軍因從事與日常生產、工作無關的事務而跌倒致傷”一語作為依據，認定郭維軍受到的傷害為工傷。本公司申請行政復議后，無錫市人民政府也復議維持了0491號工傷認定書。郭維軍是在沒有任何人指派其離開工作崗位從事其他事情時，擅自走到公司公告欄前突然摔倒致傷，其受傷不存在任何外力或者不安全因素的影響。根據《江蘇省城鎮(zhèn)企業(yè)職工工傷保險規(guī)定》（以下簡稱省工傷保險規(guī)定）第七條第（一）項，郭維軍的受傷根本不構成工傷。在前兩次工傷認定程序中，被告能依法調查取證，所取證據也都證明了郭維軍的受傷與其工作無關，因此作出不認定工傷的決定。郭維軍受傷一事發(fā)生在《工傷保險條例》施行前，本次工傷認定程序只是前兩次認定程序的延續(xù)，《工傷保險條例》不能對本案適用。在本次工傷認定程序中，被告不進行調查，只是依據法院判決就作出認定工傷的決定，是適用法律錯誤。作為復議機關，無錫市人民政府先是復議維持一個不認定工傷的決定，后又復議維持一個認定工傷的決定，而前后兩個決定指向的都是同一個法律事實。這樣出爾反爾的行政復議，根本不能發(fā)揮糾正不正確行政行為的作用。被告作出的0491號工傷認定書明顯錯誤，請求判令撤銷。
原告鈴王公司提交以下證據：
1．0491號工傷認定書、行政復議決定書，用以證明被訴具體行政行為客觀存在；
2．鈴王公司整理的無錫市勞動局醫(yī)保處處長王進與鈴王公司管理部負責人朱潔的《電話錄音》，2002年12月25日至2003年1月22日期間無錫市勞動局調查吳宏、朱小潔、沈振字、姚志剛、陸毅、魏伯倫、戴英、韋菁等人后所作的調查筆錄，以及吳宏書寫的《事故發(fā)生經過》，用以證明郭維軍是在沒有任何人指派其離開工作崗位從事其他事情的情況下，擅自走到公司公告欄前，在無任何外力影響和不安全因素的情況下突然摔倒致傷；
3．鈴王公司向《中國社會保障》雜志的咨詢稿、該雜志主持人的兩份答復及2001年第3期該雜志刊登的《他的摔傷不能算因工》一文，用以證明不認定工傷的觀點受到輿論界支持。
被告無錫市勞動局辯稱：一、第三人郭維軍受傷一事發(fā)生于2000年2月14日。其后在郭維軍與原告鈴王公司發(fā)生的勞動爭議中，本局受無錫市新區(qū)勞動爭議仲裁委員會（以下簡稱新區(qū)仲裁委）的委托，對郭維軍受傷一事進行工傷認定。當時的省工傷保險規(guī)定第七條第一項規(guī)定，職工只有從事本單位日常生產、工作或者本單位負責人臨時指定的工作，在緊急情況下，雖未經本單位負責人指定但從事直接關系本單位重大利益的工作負傷、致殘或者死亡的，才能認定工傷。經調查，無法認定郭維軍是在從事本單位日常生產、工作時受傷，因此本局先后于2002年4月5日和2003年1月22日，兩次作出不認定工傷的決定，但是這兩次決定均已被法院判決撤銷。二、在此期間，《工傷保險條例》施行。與以往的工傷保險文件比，該條例在工傷認定方面有很大變動，其中第十九條第二款規(guī)定：“職工或者其直系親屬認為是工傷，用人單位不認為是工傷的，由用人單位承擔舉證責任。”為落實《工傷保險條例》，江蘇省勞動和社會保障廳于2005年3月10日發(fā)出《關于實施<工傷保險條例>若干問題的處理意見》，其中第十九條規(guī)定：“《條例》實施前已受到事故傷害或者患職業(yè)病的職工，自2005年4月1日起申請工傷認定的，適用法律時堅持實體從舊、程序從新的原則。”三、本局2005年4月30日作出0491號工傷認定書時，本著實體從舊、程序從新的原則，重新對過去兩次調查形成的材料進行審查后發(fā)現，盡管不改變工傷認定的實體標準，但過去的調查材料只反映了郭維軍是在日常工作時間、工作區(qū)域內受傷，不能證明郭維軍是因何事受傷。如果按照《工傷保險條例》第十九條第二款規(guī)定的程序，作為用人單位的原告就有責任舉證證明郭維軍所受傷害不是工傷。但原告所舉的一切證據，只能證明郭維軍不知何故跌倒致傷，不能證明其是因從事了與日常生產、工作無關的事務而受傷。據此，根據《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱行政訴訟法）第五十五條關于“人民法院判決被告重新作出具體行政行為的，被告不得以同一的事實和理由作出與原具體行政行為基本相同的具體行政行為”的規(guī)定，本局作出0491號工傷認定書，認定郭維軍所受傷害是工傷。四、本局接到2號終審判決書，在重新開始認定工傷的程序后，按照《工傷保險條例》的規(guī)定，曾向原告發(fā)出過舉證通知。原告接到舉證通知，只在舉證期限過后向本局遞交了其對郭維軍受傷原因提出的異議，以及一些與過去證明材料內容基本相同的材料。據此，本局根據以往的調查材料，依法作出0491號工傷認定書。0491號工傷認定書是事實清楚、證據確鑿、適用法律正確、程序合法的具體行政行為，法院應當維持。
被告無錫市勞動局提交以下證據：
1．2002年12月23日至2003年1月22日期間，無錫市勞動局對郭維軍、吳宏、朱小潔、沈振宇、姚志剛、陸毅、魏伯倫、戴英、韋菁、李兵、唐榮湖、孫剛、陳康群、李瑞春、查貳國等人進行調查形成的調查筆錄，事故現場照片，鈴王公司對吳宏的授權委托書，吳宏書寫的《事故發(fā)生經過》，用以證明在以往的調查中，已經查明郭維軍是在日常工作時間、工作區(qū)域內受傷，但不知何故受傷；
2．以往涉及復議、訴訟的相關材料，2003年1月19日無錫市勞動局制作的《關于郭維軍負傷情況的調查報告》及同年1月21日的《會議紀要》，2號終審判決書和0491號工傷認定書，用以證明無錫市勞動局重新作出具體行政行為的事實根據；
3．No289《工傷認定舉證通知書》及《送達回執(zhí)》，用以證明無錫市勞動局作出0491號工傷認定書前，履行了讓當事人舉證的程序；
4．鈴王公司接到舉證通知后于2005年4月11日遞交的材料（包括鈴王公司自行對姚志剛、沈振宇、徐訊、徐鋒等人調查形成的筆錄，李瑞春書寫的《護送經過》，郭維軍于1999年10月28日、11月8日遞交給鈴王公司的《請假申請單》），用以證明鈴王公司在舉證期限過后所舉的證據，仍然不能證明郭維軍是因從事了與日常生產、工作無關的事務而受傷；
5．《工傷保險條例》、《工傷認定辦法》、《江蘇省實施<工傷保險條例>辦法》、省工傷保險規(guī)定、江蘇省勞動廳《關于印發(fā)<江蘇省城鎮(zhèn)企業(yè)職工工傷保險規(guī)定實施辦法>的通知》，用以證明作出被訴具體行政行為的法律依據；
6．《中國勞動保障》2001年第3期中關于郭維軍是否屬因工負傷的評析文章，用以證明輿論界對郭維軍受傷一事的觀點。
第三人郭維軍述稱：現有證據證明，本人是在工作場所和工作時間內受傷，受傷致殘的原因是為公司裝門鈴線，確實是在為公司工作時受傷，依法應認定為工傷。原告鈴王公司雖然否認本人是為公司的工作而受傷，但從未提供過本人是從事了與工作無關的事務而受傷的證據。根據《工傷保險條例》第十九條第二款規(guī)定，被告作出的0491號工傷認定書合法，法院應當維持。
第三人郭維軍未提交證據。
經質證、認證，無錫市南長區(qū)人民法院查明：
第三人郭維軍原系原告鈴王公司的技術科副科長。2000年2月14日（春節(jié)休假后的第一個工作日）上午，郭維軍于工作時間內在廠區(qū)跌倒致傷，經醫(yī)院診斷為急性閉合性顱腦外傷。2000年6月7日，鈴王公司工會主席吳宏去無錫市總工會法律援助中心咨詢時，曾陳述：“上午上班后，他（郭維軍）幫助維修班的員工排線時，不慎把左手手指劃了一道口子，他見傷口流血就到辦公室向別人要了創(chuàng)口貼，走出辦公室不多遠，在無任何人碰撞他的情況下，不知什么原因，突然自己跌倒。”2001年10月30日，郭維軍向新區(qū)仲裁委提出勞動爭議仲裁申請。同年11月9日，新區(qū)仲裁委以錫新勞仲勘鑒字（2001）第1號文，委托被告無錫市勞動局認定郭維軍的傷情是否構成工傷。2002年4月5日，無錫市勞動局以錫勞社醫(yī)[2002]17號《關于郭維軍工傷認定的復函》（以下簡稱[2002]17號工傷認定復函）答復新區(qū)仲裁委，認為郭維軍所受傷害不能認定為工傷。郭維軍不服[2002]17號工傷認定復函，向無錫市人民政府申請復議。同年9月17日，無錫市人民政府以錫府復決字（2002）27號《行政復議決定書》，決定維持[2002]17號工傷認定復函。郭維軍仍不服，于同年10月14日提起行政訴訟。同年11月13日，無錫市南長區(qū)人民法院作出（2002）南行初字第13號行政判決，以[2002]17號工傷認定復函事實不清、證據不足、適用法律錯誤為由，撤銷了該復函，并判決無錫市勞動局重新作出工傷認定。2003年1月22日，無錫市勞動局在重新調查后，根據省工傷保險規(guī)定第七條、第八條作出錫勞社醫(yī)[2003]1號《企業(yè)職工工傷認定書》（以下簡稱[2003]1號工傷認定書），決定不認定郭維軍所受傷害為工傷。郭維軍對[2003]1號工傷認定書仍不服，再次提起行政訴訟。2004年12月2日，無錫市南長區(qū)人民法院作出（2003）南行初字第8號行政判決，以事實不清、主要證據不足為由，判決撤銷了[2003]1號工傷認定書，并判決無錫市勞動局在判決生效后60日內重新作出工傷認定。無錫市勞動局不服該一審判決，提起上訴。2005年2月22日，無錫市中級人民法院經審理后，以2號終審判決書作出駁回上訴，維持原判的判決。新的工傷認定程序開始后，無錫市勞動局于2005年3月8日通過郵局向鈴王公司發(fā)出No289《工傷認定舉證通知書》，主要內容為：“根據無錫市中級人民法院2號終審判決書和《工傷保險條例》第十九條的規(guī)定，你單位需對郭維軍的工傷申請承擔舉證責任。請你單位在收到本通知書之日起15日內將不認為是工傷的理由及證據材料遞交我局醫(yī)療保險處（書面材料需加蓋單位公章）。逾期，我局將依據有關規(guī)定，依法作出工傷認定結論。”鈴王公司收到舉證通知書后，于4月11日向無錫市勞動局遞交了不認為郭維軍是工傷的陳述及一些證據。2005年4月30日，無錫市勞動局作出0491號工傷認定書，認定郭維軍受傷為工傷。鈴王公司不服，申請行政復議。2005年8月3日，無錫市人民政府復議維持了0491號工傷認定書。鈴王公司仍不服，遂提起本案行政訴訟。
本案爭議焦點是：1．《工傷保險條例》施行后重新啟動的工傷認定行政程序，能否適用《工傷保險條例》?2．無錫市勞動局未經調查作出0491號工傷認定書，并將2號終審判決的裁判理由寫入該工傷認定書中，是否合法?
無錫市南長區(qū)人民法院認為：
一、2003年4月27日，國務院以第375號令公布了《工傷保險條例》，其中第六十四條規(guī)定：“本條例自2004年1月1日起施行。本條例施行前已受到事故傷害或者患職業(yè)病的職工尚未完成工傷認定的，按照本條例的規(guī)定執(zhí)行。”第三人郭維軍雖于2000年2月14日受傷，受傷后雖經被告無錫市勞動局的兩次工傷認定，但至《工傷保險條例》施行之日，沒有取得過發(fā)生法律效力的工傷認定決定，因此對郭維軍所受事故傷害的工傷認定尚未完成。依照《工傷保險條例》第六十四條規(guī)定，在對郭維軍所受事故傷害重新啟動的工傷認定程序中，應當按照《工傷保險條例》的規(guī)定執(zhí)行。原告鈴王公司關于本次工傷認定程序是前兩次工傷認定程序的延續(xù)，《工傷保險條例》對本案不能適用的意見，與法相悖，不予采納。
二、為規(guī)范工傷認定程序，依法進行工傷認定，維護當事人的合法權益，2003年9月23日，勞動和社會保障部頒布了《工傷認定辦法》。該辦法系根據《工傷保險條例》的有關規(guī)定制定，亦于2004年1月1日起施行。該辦法第五條規(guī)定，進行工傷認定所需的勞動關系、診斷證明等材料，由申請人提交。第八條規(guī)定：“勞動保障行政部門受理工傷認定申請后，根據需要可以對提供的證據進行調查核實，有關單位和個人應當予以協助。用人單位、醫(yī)療機構、有關部門及工會組織應當負責安排相關人員配合工作，據實提供情況和證明材料。”第十四條規(guī)定：“職工或者其直系親屬認為是工傷，用人單位不認為是工傷的，由該用人單位承擔舉證責任。用人單位拒不舉證的，勞動保障行政部門可以根據受傷害職工提供的證據依法作出工傷認定結論。”
《工傷保險條例》第十四條第（一）項規(guī)定，職工在工作時間和工作場所內，因工作原因受到事故傷害的，應當認定為工傷。2號終審判決書在闡述維持一審判決的理由時，其中“沒有證據證明在單位日常的工作時間和工作的區(qū)域內，郭維軍因從事與日常生產、工作無關的事務而跌倒致傷”一語，完全符合《工傷保險條例》的規(guī)定。
被告無錫市勞動局接到2號終審判決書后，依法重新啟動了工傷認定程序。由于在以前的工傷認定程序中，對第三人郭維軍所受事故傷害的經過，無錫市勞動局通過調查已經取得大量證據，故在重新啟動的工傷認定程序中，該局未再進行調查。鑒于原告鈴王公司一直不認為郭維軍所受事故傷害是工傷，依照《工傷保險條例》第十九條和《工傷認定辦法》第十四條的規(guī)定，鈴王公司應當承擔不是工傷的舉證責任，于是無錫市勞動局向鈴王公司發(fā)出《工傷認定舉證通知書》，通知其舉證，并且明確告知了不承擔舉證責任的法律后果。鈴王公司接到舉證通知書后，未在通知書指定的期限內舉證，延期10多天后提交的證據，仍沒有證明郭維軍因從事與日常生產、工作無關的事務而跌倒致傷。無錫市勞動局在對鈴王公司延期提交的證據進行審查后，以0491號工傷認定書作出認定工傷的決定。
根據《工傷認定辦法》第五條、第八條，勞動保障行政部門受理工傷認定申請后，只是對申請人提交的材料進行審查，然后根據需要對提供的證據進行調查核實，所以調查核實不是每個工傷認定程序中必經的程序。由于對第三人郭維軍所受事故傷害的經過已經掌握了大量證據，被告無錫市勞動局在重新啟動的工傷認定程序中，根據需要未再進行調查，而是徑行通知原告鈴王公司舉證的做法，不違背法律規(guī)定。0491號工傷認定書將2號終審判決書根據《工傷保險條例》規(guī)定闡述的裁判理由寫入其中，只是要交代其重新認定的理由，并非以法院判決為依據。鈴王公司關于無錫市勞動局不進行調查，將法院判決作為依據，是適用法律錯誤的起訴理由，不能成立。
綜上，被告無錫市勞動局作出的0491號工傷認定書，事實清楚，程序合法。據此，無錫市南長區(qū)人民法院依照行政訴訟法第五十四條第（一）項規(guī)定，于2005年10月30日判決：
維持被告無錫市勞動局2005年4月30日作出的0491號工傷認定決定書。
本案訴訟費100元，由原告鈴王公司負擔。
一審宣判后，鈴王公司不服，向無錫市中級人民法院提出上訴，理由是：吳宏雖然是上訴人的工會主席，但其是受第三人郭維軍的妹妹郭維新委托，并且根據郭維新的猜測，才到無錫市總工會咨詢處理意見的。吳宏并非以工會主席身份或者個人名義到無錫市總工會咨詢，無錫市總工會對此次咨詢的記錄是虛假的，記錄內容不符合當時咨詢的實際情況。郭維軍在上班期間，擅自走到公告欄前，在無任何外力影響和不安全因素，也不存在可能工作緊張的情況下突然摔倒，其所受損傷不構成工傷。上訴人已經提供了郭維軍受傷不是工傷的證據，被上訴人無錫市勞動局仍然給郭維軍認定工傷，是適用法律錯誤。對郭維軍受傷一事，一審法院前后審理過三次，事實都是郭維軍突然摔倒受傷這同一個事實，證據也都是同樣一些證人出具的同樣證據，但本次審理卻作出了與以前完全不同的判決，屬于判決錯誤。請求二審撤銷一審判決，撤銷被上訴人作出的0491號工傷認定書。
被上訴人無錫市勞動局答辯稱：被上訴人對第三人郭維軍所受傷害作出的0491號工傷認定書，事實清楚，證據確鑿，適用法律正確、程序合法，一審判決予以維持是正確的。上訴人的上訴理由不能成立，二審應當駁回上訴，維持原判。
原審第三人郭維軍未作陳述。
無錫市中級人民法院經全面審查各方當事人提交的證據以及歷次訴訟材料，確認了一審查明的案件事實。
二審應解決的問題有：1．無錫市總工會對吳宏咨詢的記錄能否作為本案的證據使用?2．一審是否存在根據同樣事實、同樣證據作出前后不一致判決的問題?
無錫市中級人民法院認為：
一、2000年6月7日，吳宏到無錫市總工會陳述了第三人郭維軍所受傷害的事實，咨詢對此事的處理意見，無錫市總工會留下記錄。無錫市總工會記錄吳宏陳述的事實內容，與郭維軍在被上訴人無錫市勞動局向其調查時陳述的事實基本一致。無錫市勞動局對郭維軍提供的主要證人都進行過調查，各證人對郭維軍受傷害經過所作證言雖然存在著矛盾，但仍有部分證人的證言與吳宏、郭維軍陳述的事實相符。吳宏是上訴人鈴王公司的工會主席，沒有證據證明吳宏是代表郭維新前往無錫市總工會陳述事實、咨詢意見，也沒有證據證明吳宏在無錫市總工會陳述的事實受到了郭維軍或者郭維新事前陳述的影響。綜合考慮吳宏的工會主席身份、受咨詢機關的性質和吳宏的陳述內容，應當認定：吳宏是為維護職工利益，才以鈴王公司工會主席身份，前往無錫市總工會咨詢對郭維軍所受傷害的處理意見。故無錫市總工會對吳宏陳述事實所作的咨詢記錄具有真實性，應當確認為證據。
二、第三人郭維軍受傷后，對郭維軍的傷情是否構成工傷，被上訴人無錫市勞動局曾先后作出過三個工傷認定，這三個工傷認定，都經過一審法院的行政訴訟程序。人民法院在行政訴訟中的任務，是審查被訴具體行政行為的合法性。在本案中，即是審查0491號工傷認定書的合法性。一審法院只有通過了解郭維軍受傷的事實以及確認此事實的證據，才能對0491號工傷認定書是否合法作出評價。郭維軍受傷的事實以及確認此事實的證據雖然在前后三個行政訴訟中沒有變化，但是最后一個被訴具體行政行為（即工傷認定行為）的內容發(fā)生了變化，因此，一審相應地對被訴具體行政行為的合法性作出不同評價。上訴人鈴王公司以一審對同樣事實、同樣證據作出不同判決為由，認為一審判決錯誤，該上訴理由不能成立。
綜上所述，鑒于上訴人鈴王公司沒有證據證明在工作時間、工作場所內，第三人郭維軍因從事了與日常生產、工作無關的事務而受到傷害，被上訴人無錫市勞動局以0491號工傷認定書作出認定工傷的決定。0491號工傷認定書認定事實清楚，證據確鑿，適用法律、法規(guī)正確，符合法定程序，是合法的具體行政行為。一審判決維持0491號工傷認定書，是正確的。鈴王公司的上訴理由不能成立，應當駁回。據此，無錫市中級人民法院依照行政訴訟法第六十一條第（一）項規(guī)定，于2006年2月20日判決：
駁回上訴，維持原判。
二審案件受理費100元，由上訴人鈴王公司負擔。
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