工傷認(rèn)定機(jī)關(guān)有權(quán)直接認(rèn)定勞動(dòng)關(guān)系
-------吳江市鑫聯(lián)旅游用品有限公司訴吳江市勞動(dòng)和社會(huì)保障局勞動(dòng)、社會(huì)保障行政確認(rèn)案①
【裁判要旨】
勞動(dòng)法律關(guān)系存在是認(rèn)定工傷的前提，但并非所有工傷認(rèn)定案件都需要?jiǎng)趧?dòng)關(guān)系仲裁，工傷認(rèn)定部門可以根據(jù)具體情況對(duì)勞動(dòng)關(guān)系是否存在進(jìn)行判斷，無(wú)法判斷的再通過(guò)仲裁和訴訟程序解決。
【索引詞】
勞動(dòng)仲裁 工傷認(rèn)定 前置程序
案情
原告：吳江市鑫聯(lián)旅游用品有限公司。
被告：吳江市勞動(dòng)和社會(huì)保障局。
第三人：陳小強(qiáng)。
2009年3月1日，原告吳江市鑫聯(lián)旅游用品有限公司與第三人陳小強(qiáng)簽訂了勞動(dòng)合同，吳江市勞動(dòng)和社會(huì)保障局勞動(dòng)保障監(jiān)察提供的合同信息清單顯示原告與第三人的勞動(dòng)合同開(kāi)始日期為2009年3月1日，結(jié)束日期為2010年3月1日，解除或終止日期為2009年8月21日。2009年4月8日，陳小強(qiáng)在工作時(shí)左手2-5指被機(jī)器壓傷，經(jīng)蘇州瑞興醫(yī)院診斷為2-5指沖壓傷。2009年9月9日，被告受理了第三人提出的工傷認(rèn)定申請(qǐng)，于2009年II月18日作出江工傷認(rèn)字[2009]第02088號(hào)工傷認(rèn)定決定，認(rèn)定第三人受到的傷害是工傷，并送達(dá)了該工傷認(rèn)定決定書。原告于2010年1月15日向吳江市人民政府提起行政復(fù)談，吳江市人民政府于2010年3月9日作出維持被告作出的江工傷認(rèn)字[ 2009]第02088號(hào)工傷認(rèn)定決定的[2010]吳行復(fù)第6號(hào)行政復(fù)議決定。原告不服，向本院提起訴訟。
原告訴稱，根據(jù)《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)法》第七十七條第一款關(guān)于“用人單位與勞動(dòng)者發(fā)生勞動(dòng)爭(zhēng)議，當(dāng)事人可以依法申請(qǐng)調(diào)解、仲裁、提起訴訟，也可以協(xié)商解決”的規(guī)定和第七十九條關(guān)于“勞動(dòng)爭(zhēng)議發(fā)生后，當(dāng)事人可以向本單位勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解委員會(huì)申請(qǐng)調(diào)解；調(diào)解不成，當(dāng)事人一方要求仲裁的，可以向勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁委員會(huì)申請(qǐng)仲裁。當(dāng)事人一方也可以直接向勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁委員會(huì)申請(qǐng)仲裁。對(duì)仲裁裁決不服的，可以向人民法院提起訴訟”的規(guī)定，用人單位與勞動(dòng)者發(fā)生勞動(dòng)爭(zhēng)議，當(dāng)事人可以向本單位勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁委員會(huì)申請(qǐng)調(diào)解，或直接向勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁委員會(huì)申請(qǐng)仲裁，對(duì)仲裁裁決不服的，可以向人民法院提起訴訟，因此用人單位與勞動(dòng)者之間的勞動(dòng)關(guān)系爭(zhēng)議，只能通過(guò)調(diào)解、仲裁等法律途徑解決，工傷認(rèn)定部門無(wú)權(quán)直接對(duì)勞動(dòng)者的勞動(dòng)關(guān)系作出判斷。社會(huì)保障部門則認(rèn)為工傷認(rèn)定是以勞動(dòng)者和用人單位之間存在勞動(dòng)關(guān)系為前提的。工傷認(rèn)定的受理就需要對(duì)勞動(dòng)關(guān)系進(jìn)行初步的確認(rèn)，根據(jù)《工傷保險(xiǎn)條例》第十八條第一款關(guān)于“提出工傷認(rèn)定申請(qǐng)應(yīng)當(dāng)提交下列材料：（一）工傷認(rèn)定申請(qǐng)表；（二）與用人單位存在勞動(dòng)關(guān)系（包括事實(shí)勞動(dòng)關(guān)系）的證明材料；（三）醫(yī)療診斷證明或者職業(yè)病診斷證明書（或者職業(yè)病診斷鑒定書）”的規(guī)定，條例將提供“與用人單位存在勞動(dòng)關(guān)系（包括事實(shí)勞動(dòng)關(guān)系）的證明材料”作為提出工傷認(rèn)定的必要條件，也就是如果勞動(dòng)者不能提供有關(guān)存在勞動(dòng)關(guān)系的證明材料，就在事實(shí)上無(wú)法申請(qǐng)工傷認(rèn)定。因此，被告在勞動(dòng)關(guān)系仲裁期間作出工傷認(rèn)定決定違反了法定程序。因此請(qǐng)求法院依法判決撤銷被告對(duì)陳小強(qiáng)作出的工傷認(rèn)定決定。
被告吳江市勞動(dòng)和社會(huì)保障局辯稱，被告作出的工傷認(rèn)定決定事實(shí)清楚、證據(jù)確鑿，程序合法。1.第三人系被告職工，原告的工作卡和勞動(dòng)監(jiān)察部門提供的陳小強(qiáng)與原告之間存在勞動(dòng)關(guān)系的《合同信息清單》等證據(jù)材料，足以認(rèn)定第三人是原告的員工，該事實(shí)沒(méi)有必要等待勞動(dòng)仲裁結(jié)果加以確認(rèn)；2.被告依法向原告送達(dá)了限期舉證通知書，原告在舉證期限內(nèi)沒(méi)有提供第三人不是工傷的證據(jù)，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)舉證不能的法律后果；3.第三人在工作時(shí)間和工作場(chǎng)所內(nèi)因工作原因受到事故傷害，符合《工傷保險(xiǎn)條例》第十四條第（一）項(xiàng)規(guī)定的情形，被告依此認(rèn)定工傷適用法律正確；4.陳小強(qiáng)在2009年9月9日向被告申請(qǐng)工傷認(rèn)定，被告在受理受理申請(qǐng)后分別向原告送達(dá)工傷認(rèn)定限期舉證通知書等，原告在規(guī)定期限內(nèi)未提出證明第三人不是工傷的相關(guān)證據(jù)。2009年1 1月18日，被告作出工傷認(rèn)定決定并向原告送達(dá)，符合法定程序。綜上，請(qǐng)求法院依法維持被告作出的工傷認(rèn)定決定。
第三人未提出書面答辯和提供任何證據(jù)，庭市中稱同意被告作出的具體行政行為，被告的行為合法，依法應(yīng)予維持。
審判
一審法院經(jīng)審理認(rèn)為，第一，依據(jù)《工傷保險(xiǎn)條例》第五條第二款關(guān)于“縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府勞動(dòng)保障行政部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的工傷保險(xiǎn)工作”的規(guī)定，本案被告作為縣級(jí)勞動(dòng)保障行政部門，依法具有對(duì)本轄區(qū)內(nèi)的企業(yè)職工受傷是否構(gòu)成工傷進(jìn)行認(rèn)定的法定職責(zé)。第二，事實(shí)依據(jù)方面：1．第三人在發(fā)生本案所涉的事故時(shí)與原告存在勞動(dòng)關(guān)系，吳江市勞動(dòng)監(jiān)察部門提供的陳小強(qiáng)與原告之間的勞動(dòng)合同信息清單足以證實(shí)，原告提出質(zhì)疑，但不能提供證據(jù)予以證實(shí)；2．第三人所受到的傷害是機(jī)械事故傷害，是在操作機(jī)械時(shí)受到的傷害，第三人的出院記錄足以證實(shí)；3．原告在規(guī)定期限內(nèi)未能提供第三人不是工傷的證據(jù)，根據(jù)《工傷保險(xiǎn)條例》第十九條第二款關(guān)于“職工或者其直系親屬認(rèn)為是工傷，用人單位不認(rèn)為是工傷的，由用人單位承擔(dān)舉證責(zé)任”的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)對(duì)自己不利的法律后果；第三，第三人作為原告職工，在工作時(shí)間和工作場(chǎng)所內(nèi)，因工作原因受到事故傷害符合《工傷保險(xiǎn)條例》第十四條第（一）項(xiàng)規(guī)定的情形，因此被告在工傷認(rèn)定決定中根據(jù)上述規(guī)定認(rèn)定第三人所受的傷害是工傷，適用法律正確。第四，第三人于2009年9月9日向被告提交了工傷認(rèn)定的申請(qǐng)以及相關(guān)的證據(jù)材料，被告于10月19日受理，其后向原告送達(dá)工傷限期舉證通知書，于2009年11月18日作出江工傷認(rèn)字[2009]第02088號(hào)工傷認(rèn)定決定并向雙方進(jìn)行了送達(dá)，并不違反相關(guān)法律規(guī)定的程序；第五，原告提出被告在勞動(dòng)仲裁期間受理第三人提出的工傷認(rèn)定申請(qǐng)并作出工傷認(rèn)定決定違反法定程序。本院認(rèn)為，吳江市勞動(dòng)和社會(huì)保障局勞動(dòng)保障監(jiān)察提供的合同信息清單足以證實(shí)雙方在發(fā)生本案所涉的事故時(shí)存在勞動(dòng)關(guān)系，被告根據(jù)該合同信息清單認(rèn)定勞動(dòng)者與用人單位存在勞動(dòng)關(guān)系并作出工傷認(rèn)定決定并無(wú)不當(dāng)。
綜上，被告作出的江工傷認(rèn)字[ 2009]第02088號(hào)工傷認(rèn)定決定證據(jù)確鑿，適用法律、法規(guī)正確，符合法定程序，依法應(yīng)予維持。依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第五十四條第（一）項(xiàng)的規(guī)定，判決：維持吳江市勞動(dòng)和社會(huì)保障局于2009年11月18日作出的江工傷認(rèn)字[2009]第02088號(hào)工傷認(rèn)定決定。
吳江市鑫聯(lián)旅游用品有限公司不服，向蘇州市中級(jí)人民法院提起上訴。蘇州市中級(jí)人民法院經(jīng)審理認(rèn)為，勞動(dòng)行政部門在工傷認(rèn)定程序中，具有認(rèn)定受到傷害的職工與企業(yè)之間是否存在勞動(dòng)關(guān)系的職權(quán)。上訴人的上訴理由不能成立，本院不予支持。原審判決認(rèn)定事實(shí)清楚，適用法律正確，審判程序合法，本院應(yīng)予維持。據(jù)此，依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第六十一條第（一）項(xiàng)之規(guī)定，裁定：駁回上訴，維持原判決。
評(píng)析
一、背景情況介紹
工傷是勞動(dòng)者在勞動(dòng)過(guò)程中或與勞動(dòng)有關(guān)的活動(dòng)中因執(zhí)行職務(wù)而受到的傷害。工傷與一般的侵權(quán)或意外事故區(qū)別的關(guān)鍵在于工傷必須發(fā)生在勞動(dòng)關(guān)系的范疇之內(nèi)。《工傷保險(xiǎn)條例》第六十一條第一款規(guī)定“本條例所稱職工，是指與用人單位存在勞動(dòng)關(guān)系（包括事實(shí)勞動(dòng)關(guān)系）的各種用工形式、各種用工期限的勞動(dòng)者”。勞動(dòng)和社會(huì)保障部勞發(fā)(1995) 309號(hào)《關(guān)于貫徹執(zhí)行<中華人民共和國(guó)勞動(dòng)法>若干問(wèn)題的意見(jiàn)》中規(guī)定：“中國(guó)境內(nèi)的企業(yè)、個(gè)體經(jīng)濟(jì)組織與勞動(dòng)者之間，只要形成勞動(dòng)關(guān)系，即勞動(dòng)者事實(shí)上已成為企業(yè)、個(gè)體經(jīng)濟(jì)組織的成員，并為其提供有償勞動(dòng)．適用勞動(dòng)法。”因此，確定用人單位與勞動(dòng)者之間是否構(gòu)成勞動(dòng)關(guān)系，是工傷認(rèn)定的基礎(chǔ)。
二、確立裁判要旨的理由
本案的爭(zhēng)議焦點(diǎn)是在勞動(dòng)關(guān)系存在爭(zhēng)議時(shí)，勞動(dòng)保障部門是否具有勞動(dòng)關(guān)系確認(rèn)權(quán)。我們認(rèn)為勞動(dòng)保障部門在勞動(dòng)關(guān)系存在爭(zhēng)議時(shí)有權(quán)確認(rèn)勞動(dòng)關(guān)系。理由如下：
第一，《工傷保險(xiǎn)條例》第十八條授予了勞動(dòng)保障行政部門對(duì)勞動(dòng)關(guān)系的認(rèn)定權(quán)，如果說(shuō)勞動(dòng)保障行政部門無(wú)權(quán)對(duì)勞動(dòng)關(guān)系確認(rèn)，那么只要用人單位否認(rèn)存在勞動(dòng)關(guān)系，就都要先行通過(guò)勞動(dòng)仲裁，在這種情況下，要求申請(qǐng)工傷認(rèn)定提交勞動(dòng)關(guān)系證明就沒(méi)右意義了。
第二，勞動(dòng)保障部門直接認(rèn)定勞動(dòng)關(guān)系有利于提高行政效率，減少當(dāng)事人的訟累。實(shí)踐中很多用人單位不履行申報(bào)工傷義務(wù)，職工在發(fā)生工傷傷害時(shí)只能自己申報(bào)工傷，很多地方勞動(dòng)行政部門要求職工申報(bào)工傷需要證明與用人單位存在勞動(dòng)關(guān)系，所以職工申請(qǐng)工傷勞動(dòng)仲裁就要“打兩次官司”，一個(gè)是確認(rèn)勞動(dòng)關(guān)系仲裁；一個(gè)是請(qǐng)求工傷待遇仲裁。對(duì)于職工來(lái)說(shuō)，自己申報(bào)工傷，再申請(qǐng)兩個(gè)勞動(dòng)仲裁，如果用人單位不服仲裁裁決，再進(jìn)入法院審判程序，造成了訴訟成本的升高和不必要的訴累。
第三，即使勞動(dòng)部門對(duì)勞動(dòng)關(guān)系的認(rèn)定錯(cuò)誤，也不會(huì)造成不可彌補(bǔ)的損失。這種認(rèn)定錯(cuò)誤可以通過(guò)行政復(fù)議和行政訴訟等方式予以糾正。
因此，一般說(shuō)來(lái)，用人單位與勞動(dòng)者之間就是否存在勞動(dòng)關(guān)系有爭(zhēng)議，雙方當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)?shù)絼趧?dòng)仲裁部門進(jìn)行勞動(dòng)關(guān)系仲裁，但這不是絕對(duì)的，至少在兩種情況下，工傷認(rèn)定機(jī)關(guān)可以直接認(rèn)定雙方是否存在勞動(dòng)關(guān)系：一是雖然有爭(zhēng)議，但用人單位放棄提起勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁的權(quán)利；二是工傷認(rèn)定中申請(qǐng)人提供的勞動(dòng)關(guān)系證明材料具有直接的證明力，足以證明勞動(dòng)關(guān)系存在而無(wú)需再作確認(rèn)。如本案中勞動(dòng)者提供的勞動(dòng)監(jiān)察部門提供并蓋章證明的勞動(dòng)合同信息清單，或者雖沒(méi)有與用人單位簽訂書面勞動(dòng)合同，但能夠提供其他與用人單位建立勞動(dòng)關(guān)系的有效證明，如工作證、服務(wù)證、工資支付憑證或記錄、繳納各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的記錄、勞動(dòng)者填寫的用人單位招工招聘“登記表”、“報(bào)名表”等招用記錄、考勤記錄、其他勞動(dòng)者的證言等職工提供的證明等。在這些文件被有效推翻之前，應(yīng)可以直接推定有效。也就是在此種情況下，工傷認(rèn)定機(jī)關(guān)可以直接根據(jù)相關(guān)證據(jù)認(rèn)可雙方存在勞動(dòng)關(guān)系。
相關(guān)法律規(guī)范
《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第五十四條、第六十一條
《工傷保險(xiǎn)條例》第五條第二款、第十四條、第十八條、第十九條第二款
撰稿人：秦緒棟江蘇省昊江市人民法院行政審判庭
采 編：陳 迎、朱嶸江蘇省高級(jí)人民法院行政審判庭
責(zé)任編輯：王振宇、閻 巍 最高人民法院行政審判庭
①一審：江蘇省昊江市人民法院( 2010)吳江行初字第15號(hào)判決，合議庭成員：陳麗云、秦緒棟、沈國(guó)榮；二審：江蘇省蘇州市申級(jí)人民法院( 2010)蘇中行終字第73號(hào)裁定，舍議庭成員：周劍嗚、林曉松、陳芝穎。生效裁判作出時(shí)間：2010年7月28日。
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