工傷認定機關有權直接認定勞動關系
-------吳江市鑫聯旅游用品有限公司訴吳江市勞動和社會保障局勞動、社會保障行政確認案①
【裁判要旨】
勞動法律關系存在是認定工傷的前提，但并非所有工傷認定案件都需要勞動關系仲裁，工傷認定部門可以根據具體情況對勞動關系是否存在進行判斷，無法判斷的再通過仲裁和訴訟程序解決。
【索引詞】
勞動仲裁 工傷認定 前置程序
案情
原告：吳江市鑫聯旅游用品有限公司。
被告：吳江市勞動和社會保障局。
第三人：陳小強。
2009年3月1日，原告吳江市鑫聯旅游用品有限公司與第三人陳小強簽訂了勞動合同，吳江市勞動和社會保障局勞動保障監察提供的合同信息清單顯示原告與第三人的勞動合同開始日期為2009年3月1日，結束日期為2010年3月1日，解除或終止日期為2009年8月21日。2009年4月8日，陳小強在工作時左手2-5指被機器壓傷，經蘇州瑞興醫院診斷為2-5指沖壓傷。2009年9月9日，被告受理了第三人提出的工傷認定申請，于2009年II月18日作出江工傷認字[2009]第02088號工傷認定決定，認定第三人受到的傷害是工傷，并送達了該工傷認定決定書。原告于2010年1月15日向吳江市人民政府提起行政復談，吳江市人民政府于2010年3月9日作出維持被告作出的江工傷認字[ 2009]第02088號工傷認定決定的[2010]吳行復第6號行政復議決定。原告不服，向本院提起訴訟。
原告訴稱，根據《中華人民共和國勞動法》第七十七條第一款關于“用人單位與勞動者發生勞動爭議，當事人可以依法申請調解、仲裁、提起訴訟，也可以協商解決”的規定和第七十九條關于“勞動爭議發生后，當事人可以向本單位勞動爭議調解委員會申請調解；調解不成，當事人一方要求仲裁的，可以向勞動爭議仲裁委員會申請仲裁。當事人一方也可以直接向勞動爭議仲裁委員會申請仲裁。對仲裁裁決不服的，可以向人民法院提起訴訟”的規定，用人單位與勞動者發生勞動爭議，當事人可以向本單位勞動爭議仲裁委員會申請調解，或直接向勞動爭議仲裁委員會申請仲裁，對仲裁裁決不服的，可以向人民法院提起訴訟，因此用人單位與勞動者之間的勞動關系爭議，只能通過調解、仲裁等法律途徑解決，工傷認定部門無權直接對勞動者的勞動關系作出判斷。社會保障部門則認為工傷認定是以勞動者和用人單位之間存在勞動關系為前提的。工傷認定的受理就需要對勞動關系進行初步的確認，根據《工傷保險條例》第十八條第一款關于“提出工傷認定申請應當提交下列材料：（一）工傷認定申請表；（二）與用人單位存在勞動關系（包括事實勞動關系）的證明材料；（三）醫療診斷證明或者職業病診斷證明書（或者職業病診斷鑒定書）”的規定，條例將提供“與用人單位存在勞動關系（包括事實勞動關系）的證明材料”作為提出工傷認定的必要條件，也就是如果勞動者不能提供有關存在勞動關系的證明材料，就在事實上無法申請工傷認定。因此，被告在勞動關系仲裁期間作出工傷認定決定違反了法定程序。因此請求法院依法判決撤銷被告對陳小強作出的工傷認定決定。
被告吳江市勞動和社會保障局辯稱，被告作出的工傷認定決定事實清楚、證據確鑿，程序合法。1.第三人系被告職工，原告的工作卡和勞動監察部門提供的陳小強與原告之間存在勞動關系的《合同信息清單》等證據材料，足以認定第三人是原告的員工，該事實沒有必要等待勞動仲裁結果加以確認；2.被告依法向原告送達了限期舉證通知書，原告在舉證期限內沒有提供第三人不是工傷的證據，應當承擔舉證不能的法律后果；3.第三人在工作時間和工作場所內因工作原因受到事故傷害，符合《工傷保險條例》第十四條第（一）項規定的情形，被告依此認定工傷適用法律正確；4.陳小強在2009年9月9日向被告申請工傷認定，被告在受理受理申請后分別向原告送達工傷認定限期舉證通知書等，原告在規定期限內未提出證明第三人不是工傷的相關證據。2009年1 1月18日，被告作出工傷認定決定并向原告送達，符合法定程序。綜上，請求法院依法維持被告作出的工傷認定決定。
第三人未提出書面答辯和提供任何證據，庭市中稱同意被告作出的具體行政行為，被告的行為合法，依法應予維持。
審判
一審法院經審理認為，第一，依據《工傷保險條例》第五條第二款關于“縣級以上地方各級人民政府勞動保障行政部門負責本行政區域內的工傷保險工作”的規定，本案被告作為縣級勞動保障行政部門，依法具有對本轄區內的企業職工受傷是否構成工傷進行認定的法定職責。第二，事實依據方面：1．第三人在發生本案所涉的事故時與原告存在勞動關系，吳江市勞動監察部門提供的陳小強與原告之間的勞動合同信息清單足以證實，原告提出質疑，但不能提供證據予以證實；2．第三人所受到的傷害是機械事故傷害，是在操作機械時受到的傷害，第三人的出院記錄足以證實；3．原告在規定期限內未能提供第三人不是工傷的證據，根據《工傷保險條例》第十九條第二款關于“職工或者其直系親屬認為是工傷，用人單位不認為是工傷的，由用人單位承擔舉證責任”的規定，應當承擔對自己不利的法律后果；第三，第三人作為原告職工，在工作時間和工作場所內，因工作原因受到事故傷害符合《工傷保險條例》第十四條第（一）項規定的情形，因此被告在工傷認定決定中根據上述規定認定第三人所受的傷害是工傷，適用法律正確。第四，第三人于2009年9月9日向被告提交了工傷認定的申請以及相關的證據材料，被告于10月19日受理，其后向原告送達工傷限期舉證通知書，于2009年11月18日作出江工傷認字[2009]第02088號工傷認定決定并向雙方進行了送達，并不違反相關法律規定的程序；第五，原告提出被告在勞動仲裁期間受理第三人提出的工傷認定申請并作出工傷認定決定違反法定程序。本院認為，吳江市勞動和社會保障局勞動保障監察提供的合同信息清單足以證實雙方在發生本案所涉的事故時存在勞動關系，被告根據該合同信息清單認定勞動者與用人單位存在勞動關系并作出工傷認定決定并無不當。
綜上，被告作出的江工傷認字[ 2009]第02088號工傷認定決定證據確鑿，適用法律、法規正確，符合法定程序，依法應予維持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第五十四條第（一）項的規定，判決：維持吳江市勞動和社會保障局于2009年11月18日作出的江工傷認字[2009]第02088號工傷認定決定。
吳江市鑫聯旅游用品有限公司不服，向蘇州市中級人民法院提起上訴。蘇州市中級人民法院經審理認為，勞動行政部門在工傷認定程序中，具有認定受到傷害的職工與企業之間是否存在勞動關系的職權。上訴人的上訴理由不能成立，本院不予支持。原審判決認定事實清楚，適用法律正確，審判程序合法，本院應予維持。據此，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十一條第（一）項之規定，裁定：駁回上訴，維持原判決。
評析
一、背景情況介紹
工傷是勞動者在勞動過程中或與勞動有關的活動中因執行職務而受到的傷害。工傷與一般的侵權或意外事故區別的關鍵在于工傷必須發生在勞動關系的范疇之內。《工傷保險條例》第六十一條第一款規定“本條例所稱職工，是指與用人單位存在勞動關系（包括事實勞動關系）的各種用工形式、各種用工期限的勞動者”。勞動和社會保障部勞發(1995) 309號《關于貫徹執行<中華人民共和國勞動法>若干問題的意見》中規定：“中國境內的企業、個體經濟組織與勞動者之間，只要形成勞動關系，即勞動者事實上已成為企業、個體經濟組織的成員，并為其提供有償勞動．適用勞動法。”因此，確定用人單位與勞動者之間是否構成勞動關系，是工傷認定的基礎。
二、確立裁判要旨的理由
本案的爭議焦點是在勞動關系存在爭議時，勞動保障部門是否具有勞動關系確認權。我們認為勞動保障部門在勞動關系存在爭議時有權確認勞動關系。理由如下：
第一，《工傷保險條例》第十八條授予了勞動保障行政部門對勞動關系的認定權，如果說勞動保障行政部門無權對勞動關系確認，那么只要用人單位否認存在勞動關系，就都要先行通過勞動仲裁，在這種情況下，要求申請工傷認定提交勞動關系證明就沒右意義了。
第二，勞動保障部門直接認定勞動關系有利于提高行政效率，減少當事人的訟累。實踐中很多用人單位不履行申報工傷義務，職工在發生工傷傷害時只能自己申報工傷，很多地方勞動行政部門要求職工申報工傷需要證明與用人單位存在勞動關系，所以職工申請工傷勞動仲裁就要“打兩次官司”，一個是確認勞動關系仲裁；一個是請求工傷待遇仲裁。對于職工來說，自己申報工傷，再申請兩個勞動仲裁，如果用人單位不服仲裁裁決，再進入法院審判程序，造成了訴訟成本的升高和不必要的訴累。
第三，即使勞動部門對勞動關系的認定錯誤，也不會造成不可彌補的損失。這種認定錯誤可以通過行政復議和行政訴訟等方式予以糾正。
因此，一般說來，用人單位與勞動者之間就是否存在勞動關系有爭議，雙方當事人應當到勞動仲裁部門進行勞動關系仲裁，但這不是絕對的，至少在兩種情況下，工傷認定機關可以直接認定雙方是否存在勞動關系：一是雖然有爭議，但用人單位放棄提起勞動爭議仲裁的權利；二是工傷認定中申請人提供的勞動關系證明材料具有直接的證明力，足以證明勞動關系存在而無需再作確認。如本案中勞動者提供的勞動監察部門提供并蓋章證明的勞動合同信息清單，或者雖沒有與用人單位簽訂書面勞動合同，但能夠提供其他與用人單位建立勞動關系的有效證明，如工作證、服務證、工資支付憑證或記錄、繳納各項社會保險費的記錄、勞動者填寫的用人單位招工招聘“登記表”、“報名表”等招用記錄、考勤記錄、其他勞動者的證言等職工提供的證明等。在這些文件被有效推翻之前，應可以直接推定有效。也就是在此種情況下，工傷認定機關可以直接根據相關證據認可雙方存在勞動關系。
相關法律規范
《中華人民共和國行政訴訟法》第五十四條、第六十一條
《工傷保險條例》第五條第二款、第十四條、第十八條、第十九條第二款
撰稿人：秦緒棟江蘇省昊江市人民法院行政審判庭
采 編：陳 迎、朱嶸江蘇省高級人民法院行政審判庭
責任編輯：王振宇、閻 巍 最高人民法院行政審判庭
①一審：江蘇省昊江市人民法院( 2010)吳江行初字第15號判決，合議庭成員：陳麗云、秦緒棟、沈國榮；二審：江蘇省蘇州市申級人民法院( 2010)蘇中行終字第73號裁定，舍議庭成員：周劍嗚、林曉松、陳芝穎。生效裁判作出時間：2010年7月28日。
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