圖為袁群彥展示法院的二審判決書。馬遠/攝
前段時間，本網站公布《工傷保險基金先行支付第一案》，全文以判決書的形式，公布了袁群申請工傷保險基金先行支付被拒后，將烏魯木齊市社會保險管理局列為被告，并一審勝訴的判決。本案被告烏魯木齊市社會保險管理局不服一審判決，提起上訴。
案情回顧
工地干活受傷后被認定為工傷，在公司無法支付工傷保險的情況下，農民工袁群彥依法提請烏魯木齊市社會保險管理局（下簡稱烏市社保局）先行支付工傷保險基金。然而，烏市社保局拒絕了他的請求。
50歲的袁群彥是河南駐馬店人，2008年，到烏魯木齊打工，在包工頭的帶領下，到烏市北郊某工地從事模板制作。當年7月20日，在工地干活時，被一個倒塌的架子砸傷，經確診為右腳骨折、踝關節壞死，“住院一個多月，傷好了，也落下了病根。”袁群彥說，現在走一兩公里路，右腳就開始疼。
此后，袁群彥被烏市人力資源和社會保障局鑒定為七級傷殘，他所屬的烏魯木齊三師建業勞務有限公司（下簡稱三師建業勞務公司）認為，袁群彥是包工頭帶來的，沒有與公司簽訂勞務合同，公司不承擔工傷賠償。
“沒辦法，只好打官司。”袁群彥說，2011年7月，經過勞動仲裁、法院一審、二審判決，法院最終判定三師建業勞務公司承擔袁群彥傷殘補助金、醫療補助金、一次性傷殘就業補助金等112329.64元，并進入執行程序。
“本來以為這事就可以結了，沒想到，法院調查發現，這家公司沒有財產可執行。”袁群彥說，2011年10月14日，法院做出中止執行裁定書。
《社保法》讓他看到希望
一籌莫展之際，袁群彥看到《中華人民共和國社會保險法》（下簡稱社會保險法）及《社會保險基金先行支付暫行辦法》（下簡稱暫行辦法）正式實施，這讓他看到了希望。
《社會保險法》第四十一條規定：職工所在用人單位未依法繳納工傷保險費，發生工傷事故的，由用人單位支付工傷保險待遇。用人單位不支付的，從工傷保險基金中先行支付。《暫行辦法》第八條規定：“用人單位未按時足額支付工傷保險待遇的，社會保險經辦機構應當按照社會保險法和《工傷保險條例》的規定，先行支付工傷保險待遇項目中應當由工傷保險基金支付的項目。”
2011年11月4日、30日，袁群彥先后向烏市社保局遞交先行支付工傷保險待遇的申請，一個月后，烏市社保局拒絕了他的申請。2012年年初，袁群彥將烏市社保局告上了法庭。
2012年3月，烏魯木齊市水磨溝區人民法院開庭受理此案。烏市社保局在法庭上稱，袁群彥受傷時間為2008年7月，申請工傷認定為2009年3月，而《社會保險法》施行時間為2011年7月1日，袁群彥受傷時間和工傷認定時間均在先行支付規定實施之前，不在法律實效產生的實施范圍內。
法院認為，原告的事故傷害雖發生在2008年，但原告依法仲裁、訴訟后仍不能獲得工傷待遇，法院出具中止執行文書的時間為2011年10月14日，在《社會保險法》實施后，因此，《社會保險法》對原告不具有溯及既往效力的辯解理由。
法院最終判決，烏市社保局60日內向原告袁群彥履行先行支付工傷保險待遇中工傷保險金支付項目的法定職責。
烏市社保局不服，上訴到市中級人民法院，中院要求水磨溝區法院重審此案。
依法駁回市社保局請求
2013年3月，水磨溝區法院重審后判決，撤銷烏市社保局關于不受理袁群彥先行支付工傷保險待遇申請的決定，責令市社保局重新作出具體行政行為。市社保局不服，再次上訴，請求二審法院撤銷原判。
2013年5月，烏市中級人民法院受理此案。烏市社保局在庭審中認為，袁群彥所屬公司已無財產可執行，如果工傷保險基金先行支付必將無法追償，造成基金缺口。若開先河，將給工傷保險基金的安全造成嚴重后果，甚至會有人以各種名義套取工傷保險基金，最終導致參保人員的利益得不到保障。
負責此案的烏市中級法院審判長杜瓊在接受采訪時說，本案中，法院已確定了袁群彥應獲得工傷保險待遇，在執行中由于企業無財產可供執行，法院裁定中止執行。 《中華人民共和國社會保險法》第二條規定，國家建立基本養老保險、基本醫療保險、工傷保險、失業保險、生育保險等社會保險制度，保障公民在年老、疾病、工傷、失業、生育等情況下，依法從國家和社會獲得物質幫助的權利。因此，袁群彥在沒有獲得工傷保險待遇的情況下，向烏市社保局申請先行支付工傷保險待遇，應當適用《社會保險法》第四十一條的規定。故依法駁回了烏市社保局的上訴請求。
工傷保險先行支付制度實施遇阻
2011年7月實施的《社會保險法》首次確定了工傷保險基金先行支付的原則。其立法目的為保障工傷職工獲得賠償的權利，體現了我國工傷保險的保障功能和救濟功能。然而，本案之所以廣泛關注，從另外一個側面也體現出此項制度實施過程中遇到了很大障礙。各地社會部門多以地方無實施細則為由，拒不執行先行支付制度。致使各地先行支付第一案，時隔兩年左右才陸續出現。先行支付制度落實之困難，可見弱者維權之艱難。
從工傷勞動者的角度來講，無疑是一把強有力的保護傘。對于社保經辦機構來講，卻面臨挑戰。本案中，烏市社保局的答辯陳述中的基金安全問題就是最大的隱患。國家人社部雖然頒布了《社會保險基金支付暫行辦法》，在實踐中對于追償制度的設計尚需推敲。如果追償制度無法落實，基金安全必然存在隱患。這就要求從制度設計層面進一步規范先行支付條件，制定完善的業務流程，并從加大工傷保險參保覆蓋面這個源頭上下功夫，才能消除基金安全隱患。
新疆財經大學法學院副院長李瑞生認為，遭遇工傷后，勞動者在與用人單位交涉無果的情況下，工傷先行支付制度使之多了一個獲得賠償的途徑；同時認為，由于相關法規還不完善，社保部門的顧慮也需考慮。他建議，應盡快建立與社會保險法配套的法律法規，在制度層面保障社會保險基金先行支付順利執行，以此降低基金風險。
工傷賠償法律網張士謙律師認為， 因擔憂工傷保險基金安全，而拒不落實工傷保險先行支付制度，是一種因噎廢食的做法。為了保障基金安全，社保機構應該做的是加強監管，擴大工傷保險覆蓋范圍，提高工傷保險參保率，讓更多的企業為職工參加工傷保險，同時，完善工傷保險追償制度。
“目前，社保局還沒有履行判決，我已向法院申請了強制執行。希望能盡快拿到這筆補償金，安排好今后的生活。”袁群彥信心十足地說。
【判決書全文】
新疆維吾爾自治區烏魯木齊市中級人民法院
行 政 判 決 書
（2014）烏中行終字第37號
上訴人（原審被告）：烏魯木齊市社會保險管理局，住所地：烏魯木齊市南湖西路99號。
法定代表人：張旻，烏魯木齊市社會保險管理局局長。
委托代理人：李偉，烏魯木齊市社會保險管理局社會保險支付權益科科長。
委托代理人：李江，新疆百域君鴻律師事務所律師。
被上訴人（原審原告）：袁群彥
委托代理人：楊萍，新疆國法律師事務所律師。
上訴人烏魯木齊市社會保險管理局（下稱市社保局）因與被上訴人袁群彥勞動和社會保障行政確認一案，不服烏魯木齊市水磨溝區人民法院（2014）水行初字第4號行政判決，向本院提起上訴。本院于2014年4月14日受理后，依法組成合議庭，于2014年5月5日公開開庭審理了本案。上訴人市社保局委托代理人李偉、李江、被上訴人袁群彥及其委托代理人楊萍到庭參加了訴訟。本案現已審理終結。
原審法院認定，2008年7月20日袁群彥在烏魯木齊三師建業勞務有限公司承包的勞務工程工作時受傷。2010年3月11日被烏魯木齊市人力資源和社會保障局認定為工傷，2010年4月2日經鑒定為七級傷殘。2011年6月16日烏魯木齊市中級人民法院作出（2011）烏中民一終字第973號《民事判決書》，判決由烏魯木齊三師建業勞務有限公司支付袁群彥工傷保險待遇。因烏魯木齊三師建業勞務有限公司未履行生效判決確定的義務，2011年7月12日袁群彥申請法院強制執行。烏魯木齊市天山區人民法院在窮盡財產調查措施后未發現烏魯木齊三師建業勞務有限公司有可供執行的財產線索，袁群彥亦不能提供被執行人可供執行的財產的情況下，于2011年10月14日作出（2011）天執字第1779號《執行裁定書》，終結烏魯木齊市中級人民法院作出的（2011）烏中民一終字第973號民事判決的本次執行程序。2011年11月30日袁群彥向市社保局遞交先行支付工傷待遇的申請，2011年12月29日市社保局作出不予先行支付的《關于袁群彥工傷待遇支付有關問題的答復》。袁群彥不服，向原審法院提起行政訴訟。2013年3月13日原審法院作出（2013）水行初字第10號《行政判決書》，判決：一、撤銷市社保局對袁群彥作出的《關于袁群彥工傷待遇支付有關問題的答復》的具體行政行為；二、責令市社保局在判決生效之日起六十日內重新作出具體行政行為。市社保局不服，上訴至烏魯木齊市中級人民法院。2013年5月17日烏魯木齊市中級人民法院作出（2013）烏中行終字第52號《行政判決書》，判決駁回上訴，維持原判。經袁群彥再次申請，2013年9月16日市社保局作出《關于工傷保險待遇先行支付的答復》（烏社保函（2013）32號），答復主要內容如下：一、《社會保險法》和《社會保險基金先行支付暫行辦法》均于2011年7月1日起實施，按照“法不溯及既往”原則，您申請工傷保險基金先行支付2011年7月1日之前發生的工傷待遇不適用上述法律和辦法。針對（2013）水行初字第10號行政判決書和（2013）烏中行終字第52號行政判決書，我局已決定向自治區高級人民法院提起申訴。二、目前國家尚未出臺《社會保險法》實施細則，《工傷保險條例》沒有提及任何先行支付的條款內容，新疆維吾爾自治區也未出臺《社會保險基金先行支付暫行辦法》實施細則，我局沒有先行支付的依據和標準。三、根據人社部發（2012）11號《關于印發工傷保險經辦規程的通知》精神，省級社會保險經辦機構應規定先行支付審核應提交的資料，但相應規定并未出臺。四、按照《工傷保險經辦規程》第七節第七十五條第二款規定：用人單位拒不支付工傷待遇，工傷職工或近親屬申請先行支付的，需提交以下資料：（一）、工傷職工與用人單位的勞動關系證明；（二）、社會保險行政部門出具的用人單位拒不支付證明材料；（三）、工傷認定決定書；（四）、工傷職工或近親屬申請先行支付書面申請資料。您本人無法提供以上全部資料。五、工傷保險基金是全體參保單位繳納的，是參保人員的活命錢，各級審計機關對基金支付的合法合規性審計非常嚴格，我局作為工傷保險基金的管理部門，無權隨意支付待遇。六、法院已經下達了終止執行書，您所在單位無財產可以執行，如果工傷保險基金先行支付，必將無法追回，形成呆壞賬。目前，人社部尚未出臺工傷保險呆壞賬核銷相關辦法，必然造成工傷保險基金損失。袁群彥不服，訴至原審法院。
原審法院認為，根據《中華人民共和國社會保險法》的相關規定，市社保局是烏魯木齊市社會保險工作的行政主管部門，為符合條件的申請人辦理社會保險待遇支付是市社保局的法定職責。一、《中華人民共和國社會保險法》第四十一條規定：“職工所在用人單位未依法繳納工傷保險費，發生工傷事故的，由用人單位支付工傷保險待遇。用人單位不支付的，從工傷保險基金中先行支付。從工傷保險基金中先行支付的工傷保險待遇應當由用人單位償還。用人單位不償還的，社會保險經辦機構可以依照本法第六十三條的規定追償。”《社會保險基金先行支付暫行辦法》第六條規定：“職工所在用人單位未依法繳納工傷保險費，發生工傷事故的，用人單位應當采取措施及時救治，并按照規定的工傷保險待遇項目和標準支付費用。職工被認定為工傷后，有下列情形之一的，職工或者其近親屬可以持工傷認定決定書和有關材料向社會保險經辦機構書面申請先行支付工傷保險待遇：（一）用人單位被依法吊銷營業執照或者撤銷登記、備案的；（二）用人單位拒絕支付全部或者部分費用的；（三）依法經仲裁、訴訟后仍不能獲得工傷保險待遇，法院出具中止執行文書的；（四）職工認為用人單位不支付的其他情形。”一、生效的（2013）水行初字第10號《行政判決書》、（2013）烏中行終字第52號《行政判決書》，已經認定袁群彥的情形應當適用《中華人民共和國社會保險法》第四十一條、《社會保險基金先行支付暫行辦法》第六條第（三）項的規定。市社保局關于袁群彥不適用上述規定的辯稱原審法院不予采信。二、烏魯木齊市中級人民法院（2011）烏中民一終字第973號《民事判決書》確定了袁群彥應獲得的工傷保險待遇，在對該民事判決的執行過程中，烏魯木齊市天山區人民法院于2011年10月14日裁定終結本次執行程序。袁群彥在未獲得工傷保險待遇的情形下，向市社保局申請先行支付工傷保險待遇符合上述規定。袁群彥要求撤銷市社保局作出不予先行支付工傷保險待遇的《關于工傷保險待遇先行支付的答復》（烏社保函（2013）32號）的請求，原審法院予以支持。三、先行支付工傷保險待遇屬于市社保局的行政職權。市社保局在收到袁群彥要求先行支付工傷保險待遇的申請后，作出了不予先行支付的答復，原審法院依法對該具體行政行為的合法性進行了審查，現袁群彥要求直接判決市社保局先行支付工傷保險待遇的請求，不符合法律規定，原審法院不予支持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第五十四條第（二）項第2目、《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第五十六條第（四）項之規定，判決：一、撤銷烏魯木齊市社會保險管理局2013年9月16日對袁群彥作出的《關于工傷保險待遇先行支付的答復》（烏社保函（2013）32號），責令烏魯木齊市社會保險管理局于本判決生效之日起六十日內重新作出具體行政行為；二、駁回袁群彥要求判決烏魯木齊市社會保險管理局先行支付工傷保險待遇的訴訟請求。
上訴人市社保局不服原審判決，向本院提出上訴稱，一、《中華人民共和國社會保險法》和《社會保險基金先行支付暫行辦法》只適用于2011年7月1日以后發生的案件。根據《中華人民共和國立法法》第八十四條規定，“法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章不溯及既往，但為了更好地保護公民、法人和其他組織的權利和利益而作出的特別規定除外”，《中華人民共和國社會保險法》和《社會保險基金先行支付暫行辦法》都是自2011年7月1日起施行，且沒有作出對2011年7月1日以前的案件適用（即可以溯及既往）的特別規定。因此，只適用于2011年7月1日以后發生的案件。袁群彥工傷事故發生在2008年，工傷認定在2009年3月，因此不適用該社會保險基金先行支付的法律條文。二、本案不能以烏魯木齊市天山區人民法院作出的（2011）天執字第1779號中止執行裁定的時間即2011年10月10日，作為適用《中華人民共和國社會保險法》的依據。雖然《中華人民共和國社會保險法》沒有對2011年7月1日后適用社會保險基金先行支付的起算時間作出明確的規定，但依據法理無非是從工傷事故發生的時間或作出工傷認定時間或判決生效的時間來起算是否適用《中華人民共和國社會保險法》。我國沒有一個法律條文是以法院作出中止執行裁定來確定法律適用時間的。本案中，袁群彥工傷事故發生在2008年，工傷認定在2009年3月，二審生效判決也在2011年7月1日以前。因此袁群彥的情形不適用于該社會保險基金先行支付的法律條文，除非法律作出特別規定。三、如果袁群彥適用該法律條文的規定，就意味著，2011年之前凡是沒有得到工傷賠償的職工都可以得到社會保險基金的先行支付。因為已經中止執行的案件可以再恢復執行，恢復執行后，執行不了或執行一部分，還可以再中止執行。這樣都可以取得2011年7月1日以后的中止執行裁定書。如此下去，會給社保基金造成極大的沖擊，工傷保險基金安全運行難以保證。即使袁群彥符合先行支付的規定，由于《中華人民共和國社會保險法》和《社會保險基金先行支付暫行辦法》施行至今，一直沒有出臺相應的實施細則，目前全國各省市和自治區也沒有出臺《社會保險基金先行支付暫行辦法》的實施細則，在全國范圍內并沒有得到貫徹和落實，先行支付制度形同虛設，烏魯木齊市作為西部欠發達地區，社保基金缺口很大，現行支付尚待時日，或等待相關實施細則出臺后，方可執行。綜上所述，我局對袁群彥作出的《關于工傷保險待遇先行支付的答復》（烏社保函（2013）32號）符合法律規定。請求二審法院撤銷原判第一項，依法駁回袁群彥的訴訟請求。
被上訴人袁群彥答辯稱，（2013）烏中行終字第52號行政判決書中已經確認我的情形應當適用《中華人民共和國社會保險法》規定的先行支付，一審判決也明確說明我的情況適用先行支付。一審判決認定事實清楚，適用法律正確。上訴人市社保局的上訴理由不能成立。請求二審法院維持原判。
本院經審理查明的事實與原審法院相同。
另查明，在一審審理期間，市社保局在收到袁群彥的起訴狀副本之日起10日內提交了答辯狀，并提供了作出具體行政行為時的依據，但未能提交相應證據。
以上事實有2010年3月11日烏魯木齊市勞動和社會保障局作出的（2009）烏勞工傷字第120號工傷認定決定、2010年3月30日烏魯木齊市勞動鑒定委員會作出的（2010）烏勞鑒定第1號職工勞動能力鑒定表、2011年12月29日市社保局作出的《關于袁群彥工傷待遇支付有關問題的答復》、2011年10月14日烏魯木齊市天山區人民法院作出的（2011）天執字第1779號執行裁定書、2013年3月13日烏魯木齊市水磨溝區人民法院作出的（2013）水行初字第10號行政判決書、2013年5月17日烏魯木齊市中級人民法院作出的（2013）烏中行終字第52號行政判決書及一、二法庭審理筆錄等證據為證。
本院認為，《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第二十六條規定，在行政訴訟中，被告對其作出的具體行政行為承擔舉證責任。被告應當在收到起訴狀副本之日起10日內提交答辯狀，并提供作出具體行政行為時的證據、依據；被告不提供或者無正當理由逾期提供的，應當認定該具體行政行為沒有證據、依據。市人社局依法負責烏魯木齊市社會保險管理工作。2013年9月16日市社保局作出《關于工傷保險待遇先行支付的答復》（烏社保函（2013）32號），袁群彥不服，向原審法院提起行政訴訟，原審法院向市社保局送達了行政起訴狀副本，市社保局在收到起訴狀副本之日起10日內提交了答辯狀，并提供了作出具體行政行為時的依據，但未能提交相應證據，依據上述司法解釋規定，應當認定市社保局對袁群彥作出的《關于工傷保險待遇先行支付的答復》（烏社保函（2013）32號）沒有證據，應予撤銷。上訴人市社保局要求維持其作出的具體行政行為的訴訟請求，本院不予支持。先行支付工傷保險待遇屬于市社保局的行政職權，袁群彥要求直接判決市社保局先行支付工傷保險待遇的請求，不符合法律規定，原審法院不予支持正確，本院予以確認。原審判決認定事實清楚，但適用《中華人民共和國行政訴訟法》第五十四條第（二）項第2目有誤，應予糾正。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第五十四條第（二）項第1目、第六十一條第二項、《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第二十六條、第五十六條第（四）項之規定，判決如下：
駁回上訴，維持原判主文，即：一、撤銷烏魯木齊市社會保險管理局2013年9月16日對袁群彥作出的《關于工傷保險待遇先行支付的答復》（烏社保函（2013）32號），責令烏魯木齊市社會保險管理局于本判決生效之日起六十日內重新作出具體行政行為；二、駁回袁群彥要求判決烏魯木齊市社會保險管理局先行支付工傷保險待遇的訴訟請求。
本案一審案件受理費50元（袁群彥已預交），由市社保局負擔；二審案件受理費50元（市社保局已預交），由上訴人市社保局負擔。
本判決為終審判決。
審 判 長 劉瑞東
代理審判員 韓 璟
代理審判員 王海亮
二〇一四年六月十日
書 記 員 李 聃
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冀公網安備13010202003181號