《江蘇省高級人民法院公報》（2015）參閱案例15號
施建新訴南通市人社局不予認定工傷糾紛案
【裁判摘要】
根據《工傷保險條例》第五條、第十七條、第十九條的規定，社會保險行政部門負有認定工傷的行政職權以及對相關事實調查核實的職責。勞動者在上下班途中遭受交通事故損害，是否屬于《工傷保險條例》第十四條第（六）項應當認定為工傷的情形，應由社會保險部門依法做出認定，公安交通管理部門出具的交通事故認定書只是社會保險行政部門履行工傷認定職責的重要依據之一，而不是前提條件。
在道路交通事故一方逃逸，公安交通管理部門對交通事故責任未明確認定的情況下，社會保險行政部門應在調查核實的基礎上，對交通事故是否屬于非勞動者本人主要責任做出判斷。
社會保險行政部門以交通事故認定書對交通事故責任無法認定為由，不予認定工傷的，人民法院不予支持。
【案件事實】
原告施建新為第三人南通開發區力強鋼絲制品有限公司（以下簡稱力強鋼絲公司）職工。2012年6月12日6時20分左右，原告施建新駕駛摩托車前往公司上班途中與一輛白色小型貨車碰撞發生道路交通事故。因白色小型貨車逃逸，交警部門作出《道路交通事故證明》，去人事故責任無法認定。10月29日，力強鋼絲公司以施建新在上班途中發生道路交通事故受傷為由，向被告南通人社局申請工傷認定。被告南通人社局經審查認為，因原告施建新在道路交通事故中的責任無法認定，其所受傷害不符合《工傷保險條例》第十四條規定的工傷，屬于不得認定工傷的情形，故決定不予認定工傷。但根據南通人社局與南通市公安局聯合發布的《關于職工上下班途中發生交通事故申報工傷的處理意見》的規定，“責任無法認定”也屬于“非本人主要責任”的情形，可以認定為工傷。請求法院依法撤銷被告南通人社局作出的《不予認定工傷決定書》，認定原告施建新所受傷害為工傷。
【爭議焦點】
本案的爭議焦點是：（1）在因道路交通事故受傷的情況下，公安機關的交通事故認定應否成為工傷認定的前提條件。（2）原告施建新在本起事故中的責任應當如何判定。
【一審判決】
南通市港閘區人民法院一審審理認為：
（一）關于在因道路交通事故受傷的情形下，公安機關的交通事故責任認定應否成為工傷認定的前提條件
首先，交通事故認定書并非事故責任認定的唯一形式。根據公安部《道路交通事故處理程序規定》的規定，公安交通管理部門作出的道路交通事故認定結論的形式有兩種：一種是能夠分清責任而出具的道路交通事故認定書，另一種是成因無法查明而出具的道路交通事故證明。在現實生活中，客觀存在公安交通管理部門窮盡手段仍然無法查清事故責任的情況。盡管公安交通管理部門是交通事故的法定處理機構，但交通事故認定應當是作出工傷認定的決定的參考性證據之一，而不應該成為工傷認定的前提條件。雖然《人力資源和社會保障部關于執行< 工傷保險條例>若干問題的意見》第二條規定“《工傷保險條例》第十四條第（六）項規定的非本人主要責任的認定，應當以有關機關出具的法律文書或者人民法院的生效裁決為依據”，但該規定僅是引導性說明而非法律強制性條款，其目的在于指引申請人盡可能詳盡地提供有效申請材料，以便于準確作出工傷認定，因此，上述規定并不能成為社會保險行政部門將道路交通事故認定書作為工傷認定前提條件的理由。本案中，被告南通人社局以申請人未能提交公安交通管理部門的事故認定書，事故責任無法認定為由作出不予認定工傷決定，應屬對該規范性文件的曲解和片面理解。社會保險行政部門將道路交通事故認定書作為工傷認定的前提條件沒有法律依據。
其次，事故責任無法認定的情形并不排除受害職工可以主張享受工傷保險待遇的權利。《工傷保險條例》第十四條第（六）項規定，在上下班途中，收到非本人主要責任的交通事故傷害的，應當認定為工傷。從該條文的文義看，收到道路交通事故傷害的認定為工傷需具備“非本人主要責任”的限制性條件，但該條文從責任劃分角度僅排除了在交通事故中負主要責任和全部責任的受害人可以享受工傷待遇的情形，并未排除事故責任無法認定的情形下的受害職工可以主張享受工傷保險待遇的權利。本案中，原告施建新發生道路交通事故，經公安交通管理部門確認為事故責任無法認定，屬于《工傷保險條例》第十四條第（六）項并未排除的可以享受工傷保險待遇的權利的情形。此外，依照被告南通人社局與南通市公安局聯合發布的《關于職工上下班途中發生交通事故申報工傷的處理意見》中規定，“職工在上下班途中受到交通事故傷害要求申報工傷的，應當提供公安交通管理部門出具的非本人主要責任（包括本人負同等責任、次要責任、無責任和無法認定的情形）的交通事故認定書，作為工傷認定的依據”，原告施建新發生的道路交通事故的情形符合該規范性文件的規定。至于被告南通人社局提出該文中要求提供的是“交通事故認定書”而非“交通事故證明”的辯駁意見，當屬對公安交通管理部門作出事故認定結論形式的不當理解，公安交通管理部門無論是作出事故認定書還是事故證明，均是對交通事故責任的一種認定形式，被告南通人社局的辯駁意見不能成立。
最后，在公安交通管理部門無法認定事故責任的情形下，社會保險行政部門負有對事故責任進行判斷的職責。《工傷保險條例》第五條第二款、《工傷認定辦法》第九條至第十五條規定了社會保險行政部門負有工傷認定的職權以及對相關事實進行調查核實的職責。只要社會保險行政部門受理了工傷認定申請，就有責任和義務對受理案件的事實進行調查并及時作出認定結論。在工傷認定案件中，社會保險行政部門對于工傷認定是否適用公安交通管理部門的道路交通事故認定書應當享有取舍權、判斷權。即便申請人無法提供公安交通管理部門的道路交通事故認定書，社會保險行政部門也應當充分運用自由裁量權，綜合各種情況，在調查核實的基礎上，準確判斷是否屬于事故過程中的非本人主要責任，及時正確地作出行政確認認定。本案中，公安交通管理部門已經作出了《道路交通事故證明》，在要求申請人提供《道路交通事故認定書》不現實，也不可能。由于白色小型貨車駛離現場，至今未能查獲，致使原告施建新試圖通過民事訴訟途徑確定事故的責任承擔都已成為不可能。在此情形下，如果將勞動者所受的傷害一律不認定為工傷，實質上等同于讓弱者承擔了全部的事故結果，亦與保護弱者的社會法價值取向相背離。而且，社會保險行政部門如果對這類情形的傷害一律不予認定工傷，那么，形式上看雖然保留了勞動者在事故責任無法認定情形下主張工傷保險的權利，但一律不認定工傷的結果實質上變相剝奪了勞動者獲得救濟的途徑。
因此，在公安交通管理部門對交通事故責任無法認定的情形下，道路交通事故認定書不應成為社會保險行政部門作出工傷認定的前提條件，社會保險行政部門應充分履行調查核實職能，對是否屬于非本人主要責任作出判斷。
（二）關于原告施建新在本起事故中的責任認定應當如何判定
首先，《工傷保險條例》第一條規定：“為了保障因工作遭受事故傷害或者患職業病的職工獲得醫療救治和經濟補償，促進工傷預防和執業康復，分散用人單位的工傷風險，制定本條例。”由此可見，工傷保險的立法目的核心要義在于對受傷害的勞動者的工傷救濟與補償。目前，《工傷保險條例》對交通事故責任無法認定的情形能否認定工傷沒有作出明確的規定，因此，應當按照《工傷保險條例》保障受傷害的勞動者救濟與補償優先的立法目的，對事故責任作出判斷。至于本案被告南通人社局提出的原告施建新無證駕駛未年檢車輛的問題，法院認為，《工傷保險條例》并沒有無證駕駛或者車輛未經年檢發生道路交通事故遭受傷害的不得認定為工傷的禁止性規定。
其次，在事故責任無法認定的情形下，應當參照優者危險負擔原則確定責任承擔。所謂優者危險負擔原則，是指在難以分清事故雙方各自過錯責任的情況下，考慮雙方對道路交通安全注意義務的輕重，按機動車危險性的大小及危險回避能力的優劣，分配交通事故責任。本案中，白色小型貨車無論在速度、重量、體積及對讓他人的危險性方面，與原告施建新駕駛的普通二輪摩托車相比，其應具有更高的避險義務，應當履行更重的安全注意義務。從事故現場來分析，施建新所駕駛的二輪摩托車與白色小貨車均自北向南同向行駛，根據公安部門出具的《交通事故痕跡檢驗報告》，二輪摩托車的左側有擦碰，可以合理推斷白色小貨車位于摩托車的左側，其車身右側與二輪摩托車發生碰擦，從生活常識判斷，白色貨車從摩托車左側行駛時碰擦二輪摩托車的可能性更大。本起事故責任無法認定的主要原因在于白色小型貨車逃逸，故推定由具有更高危險性和負有更高注意義務的逃逸方承擔事故主要責任或全部責任更符合優者危險負擔原則的精神。因此在公安交通管理部門對事故責任無法認定的情形下，應推定處于相對弱者地位的原告施建新不負主要責任以上的事故責任。
因此，在事故責任無法認定的情形下，社會保險行政部門應當按照《工傷保險條例》和《中華人民共和國社會保險法》的立法精神，根據優者危險負擔的原則，對事故責任作出判斷，并作出有利于勞動者的推定。
綜上，被告南通市人社局作出被訴具體行政行為主要事實不清，適用法律錯誤，應予糾正。據此，南通市港閘區人民法院依照《中華人民共和國行政訴訟法》第五十條第（二）項、《最高人民法院關于執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第四十九條第三款之規定，于2013年12月3日作出（2013）港行初字第0070號行政判決：
一、撤銷被告南通市人力資源和社會保障部2013年9月29日作出的（2012）第651號《不予認定工傷決定書》。
二、責令被告南通市人力資源和社會保障部與本判決生效之日起六十日內對施建新所受傷害是否為工傷重新認定。
【審理結果】
一審宣判后，雙方當事人在法定期間均未提出上訴，該判決已經發生法律效力。
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