（最高人民法院發(fā)布關(guān)于發(fā)布第14批指導(dǎo)性案例的通知，法〔2016〕311號，指導(dǎo)案例69號）
指導(dǎo)案例69號
王明德訴樂山市人社局工傷認(rèn)定案
（最高人民法院審判委員會討論通過 2016年9月19日發(fā)布）
關(guān)鍵詞 行政訴訟/工傷認(rèn)定/程序性行政行為/受理
裁判要點(diǎn)
當(dāng)事人認(rèn)為行政機(jī)關(guān)作出的程序性行政行為侵犯其人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益，對其權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生明顯的實(shí)際影響，且無法通過提起針對相關(guān)的實(shí)體性行政行為的訴訟獲得救濟(jì)，而對該程序性行政行為提起行政訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理。
相關(guān)法條
《中華人民共和國行政訴訟法》第12條、第13條
基本案情
原告王明德系王雷兵之父。王雷兵是四川嘉寶資產(chǎn)管理集團(tuán)有限公司峨眉山分公司職工。2013年3月18日，王雷兵因交通事故死亡。由于王雷兵駕駛摩托車倒地翻覆的原因無法查實(shí)，四川省峨眉山市公安局交警大隊于同年4月1日依據(jù)《道路交通事故處理程序規(guī)定》第五十條的規(guī)定，作出樂公交認(rèn)定〔2013〕第00035號《道路交通事故證明》。該《道路交通事故證明》載明：2013年3月18日，王雷兵駕駛無牌“卡迪王”二輪摩托車由峨眉山市大轉(zhuǎn)盤至小轉(zhuǎn)盤方向行駛。1時20分許，當(dāng)該車行至省道S306線29.3KM處駛?cè)氲缆酚覀?cè)與隔離帶邊緣相擦掛，翻覆于隔離帶內(nèi)，造成車輛受損、王雷兵當(dāng)場死亡的交通事故。
2013年4月10日，第三人四川嘉寶資產(chǎn)管理集團(tuán)有限公司峨眉山分公司就其職工王雷兵因交通事故死亡，向被告樂山市人力資源和社會保障局申請工傷認(rèn)定，并同時提交了峨眉山市公安局交警大隊所作的《道路交通事故證明》等證據(jù)。被告以公安機(jī)關(guān)交通管理部門尚未對本案事故作出交通事故認(rèn)定書為由，于當(dāng)日作出樂人社工時〔2013〕05號（峨眉山市）《工傷認(rèn)定時限中止通知書》（以下簡稱《中止通知》），并向原告和第三人送達(dá)。
2013年6月24日，原告通過國內(nèi)特快專遞郵件方式，向被告提交了《恢復(fù)工傷認(rèn)定申請書》，要求被告恢復(fù)對王雷兵的工傷認(rèn)定。因被告未恢復(fù)對王雷兵工傷認(rèn)定程序，原告遂于同年7月30日向法院提起行政訴訟，請求判決撤銷被告作出的《中止通知》。
裁判結(jié)果
四川省樂山市市中區(qū)人民法院于2013年9月25日作出（2013）樂中行初字第36號判決，撤銷被告樂山市人力資源和社會保障局于2013年4月10日作出的樂人社工時〔2013〕05號《中止通知》。一審宣判后，樂山市人力資源和社會保障局提起了上訴。樂山市中級人民法院二審審理過程中，樂山市人力資源和社會保障局遞交撤回上訴申請書。樂山市中級人民法院經(jīng)審查認(rèn)為，上訴人自愿申請撤回上訴，屬其真實(shí)意思表示，符合法律規(guī)定，遂裁定準(zhǔn)許樂山市人力資源和社會保障局撤回上訴。一審判決已發(fā)生法律效力。
裁判理由
法院生效裁判認(rèn)為，本案爭議的焦點(diǎn)有兩個：一是《中止通知》是否屬于可訴行政行為；二是《中止通知》是否應(yīng)當(dāng)予以撤銷。
一、關(guān)于《中止通知》是否屬于可訴行政行為問題
法院認(rèn)為，被告作出《中止通知》，屬于工傷認(rèn)定程序中的程序性行政行為，如果該行為不涉及終局性問題，對相對人的權(quán)利義務(wù)沒有實(shí)質(zhì)影響的，屬于不成熟的行政行為，不具有可訴性，相對人提起行政訴訟的，不屬于人民法院受案范圍。但如果該程序性行政行為具有終局性，對相對人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響，并且無法通過提起針對相關(guān)的實(shí)體性行政行為的訴訟獲得救濟(jì)的，則屬于可訴行政行為，相對人提起行政訴訟的，屬于人民法院行政訴訟受案范圍。
雖然根據(jù)《中華人民共和國道路交通安全法》第七十三條的規(guī)定：“公安機(jī)關(guān)交通管理部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)交通事故現(xiàn)場勘驗(yàn)、檢查、調(diào)查情況和有關(guān)的檢驗(yàn)、鑒定結(jié)論，及時制作交通事故認(rèn)定書，作為處理交通事故的證據(jù)。交通事故認(rèn)定書應(yīng)當(dāng)載明交通事故的基本事實(shí)、成因和當(dāng)事人的責(zé)任，并送達(dá)當(dāng)事人。”但是，在現(xiàn)實(shí)道路交通事故中，也存在因道路交通事故成因確實(shí)無法查清，公安機(jī)關(guān)交通管理部門不能作出交通事故認(rèn)定書的情況。對此，《道路交通事故處理程序規(guī)定》第五十條規(guī)定：“道路交通事故成因無法查清的，公安機(jī)關(guān)交通管理部門應(yīng)當(dāng)出具道路交通事故證明，載明道路交通事故發(fā)生的時間、地點(diǎn)、當(dāng)事人情況及調(diào)查得到的事實(shí)，分別送達(dá)當(dāng)事人。”就本案而言，峨眉山市公安局交警大隊就王雷兵因交通事故死亡，依據(jù)所調(diào)查的事故情況，只能依法作出《道路交通事故證明》，而無法作出《交通事故認(rèn)定書》。因此，本案中《道路交通事故證明》已經(jīng)是公安機(jī)關(guān)交通管理部門依據(jù)《道路交通事故處理程序規(guī)定》就事故作出的結(jié)論，也就是《工傷保險條例》第二十條第三款中規(guī)定的工傷認(rèn)定決定需要的“司法機(jī)關(guān)或者有關(guān)行政主管部門的結(jié)論”。除非出現(xiàn)新事實(shí)或者法定理由，否則公安機(jī)關(guān)交通管理部門不會就本案涉及的交通事故作出其他結(jié)論。而本案被告在第三人申請認(rèn)定工傷時已經(jīng)提交了相關(guān)《道路交通事故證明》的情況下，仍然作出《中止通知》，并且一直到原告起訴之日，被告仍以工傷認(rèn)定處于中止中為由，拒絕恢復(fù)對王雷兵死亡是否屬于工傷的認(rèn)定程序。由此可見，雖然被告作出《中止通知》是工傷認(rèn)定中的一種程序性行為，但該行為將導(dǎo)致原告的合法權(quán)益長期，乃至永久得不到依法救濟(jì)，直接影響了原告的合法權(quán)益，對其權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響，并且原告也無法通過對相關(guān)實(shí)體性行政行為提起訴訟以獲得救濟(jì)。因此，被告作出《中止通知》，屬于可訴行政行為，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理。
二、關(guān)于《中止通知》應(yīng)否予以撤銷問題
法院認(rèn)為，《工傷保險條例》第二十條第三款規(guī)定：“作出工傷認(rèn)定決定需要以司法機(jī)關(guān)或者有關(guān)行政主管部門的結(jié)論為依據(jù)的，在司法機(jī)關(guān)或者有關(guān)行政主管部門尚未作出結(jié)論期間，作出工傷認(rèn)定決定的時限中止�！比缜八�，第三人在向被告就王雷兵死亡申請工傷認(rèn)定時已經(jīng)提交了《道路交通事故證明》。也就是說，第三人申請工傷認(rèn)定時，并不存在《工傷保險條例》第二十條第三款所規(guī)定的依法可以作出中止決定的情形。因此，被告依據(jù)《工傷保險條例》第二十條規(guī)定，作出《中止通知》屬于適用法律、法規(guī)錯誤，應(yīng)當(dāng)予以撤銷。另外，需要指出的是，在人民法院撤銷被告作出的《中止通知》判決生效后，被告對涉案職工認(rèn)定工傷的程序即應(yīng)予以恢復(fù)。
（生效裁判審判人員：黃英、李巨、彭東）
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