工傷認定法律制度亟需完善
工傷認定是指國家有關部門根據國家政策、法規(guī)規(guī)定，確定職工受傷或職業(yè)病是否屬于工傷范圍、是否符合工傷的基本條件。
工傷認定直接關系到傷殘職工的切身利益，是工傷保險管理過程的核心環(huán)節(jié)。與經濟發(fā)展水平相比，目前工傷認定法律制度明顯滯后，亟待完善。
工傷認定實體問題的法律建議
首先，關于勞動關系認定。
《工傷保險條例》第六十一條明確規(guī)定：“本條例所稱職工，是指與用人單位存在勞動關系(包括事實勞動關系)的各種用工形式、各種用工期限的勞動者。”申請工傷認定，必須向勞動保障行政部門提交與用人單位存在勞動關系(包括事實勞動關系)的證明材料。如果有書面勞動合同，毫無疑問可以認定存在勞動關系。對于用人單位招用勞動者未訂立書面勞動合同的，勞動與社會保障部2005年5月頒布的《關于確立勞動關系有關事項的通知》也有所規(guī)定。同時，如果勞動者與用人單位就是否存在勞動關系存在爭議，可以向有管轄權的勞動爭議仲裁委員會申請仲裁，也可以依法向人民法院提起行政訴訟。
但目前的普遍情況是，勞動合同簽訂率低，存在很多不簽勞動合同的事實勞動關系。因而職工申請工傷認定時，必須先申請確認勞動關系后才可以申請工傷認定。而且工傷認定部門的工作人員對職工提供的勞動關系證據并不核實，而是一味要求提供勞動合同，即使勞動者已經提交了工作證、工友證言等證據，也同樣被如此要求，這樣就大大增加了職工申請工傷認定的成本。
筆者建議，對事實勞動關系認定的規(guī)定應更加簡便。認定雙方是否存在事實勞動關系時，工資支付憑證或記錄、社會保險費證明、工作證、服務證、招工登記表、報名表、考勤記錄等都可以作為證據。《工傷認定辦法》中規(guī)定，勞動保障行政部門受理工傷認定申請后，根據需要可以對提供的證據進行調查核實，用人單位、醫(yī)療機構、有關部門及工會組織應當予以協助，據實提供情況和證明材料，工作人員也可以根據需要進行調查核實。如果職工提供了上述證據，勞動保障行政部門可以直接對這些證據進行調查核實，不必再提交勞動合同。同時，規(guī)定如果工傷認定行政部門不作為，職工也可以直接提起行政訴訟。
第二，界定工傷的法律精神。從國際勞工組織公約和建議書規(guī)定的工傷范圍、我國相關法律法規(guī)的變化來看，工傷認定的范圍呈現不斷擴大的趨勢。由于工傷的范圍處于動態(tài)變化中，所以相關法律、法規(guī)不可避免地呈現出一定的滯后性，應該以立法明文規(guī)定工傷與非工傷的界限，對具體的衡量標準如時間因素、空間因素、職務因素和公益因素進行說明。
現實生活中工傷情況十分復雜，有些需根據工傷保險的實質和立法精神作出判斷。一是應以承擔社會責任作為工傷認定的出發(fā)點，只要沒有證據否定其是工傷，在排除其他非工傷的情形下，就應認定為工傷；二是準確把握職務因素，把“因工作原因”作為工傷認定的核心；三是視同工傷的情形在把握時應嚴格掌握法律的規(guī)定，在不認定為工傷時應有充分的證據。
工傷認定程序問題的法律建議
第一，舉證責任的分配。
在工傷認定過程中，用人單位與勞動者之間如果就是否構成工傷存有爭議，就會出現由誰承擔舉證責任的問題。因勞動者處于弱者地位，不可能對工傷事故的發(fā)生原因了解得很詳細充分，而工傷事故的發(fā)生都有一些特定的情況，需要有一定的知識、技術手段、資料乃至設備才能取得這方面的證據，固守傳統的“誰主張、誰舉證”的證據規(guī)則，不能為勞動者保護其權利提供充分的救濟途徑。因此，為了確實有效地保護勞動者的合法權益，在工傷認定的不同階段，舉證責任的分配應有不同的規(guī)定。在工傷認定過程中，負主要舉證責任的應是用人單位，但勞動者也不能完全免除舉證責任。
第二，引入聽證制度。
我國近年來工傷認定行政爭議案件逐年上升，造成這類行政爭議的主要原因是工傷認定程序透明度不高。引入聽證制度，通過用人單位和職工對雙方提交的證據進行質證，可以厘清事實真相，有利于行政執(zhí)法人員對事實的認定和正確適用法律法規(guī)，能有效地防止由于行政執(zhí)法人員的主觀和片面所導致的錯誤。同時，由于用人單位和職工雙方對聽證會高度重視，各自都會作充分準備，聽證時所收集到的有效證據會比其他方式的工傷認定案件多，當事人雙方對最終的認定結果也會作出基本的判斷。即便最終仍然不能避免復議、訴訟，但當事人對勞動保障行政部門的偏見將減少。當然，為了提高工傷認定的效率，引入聽證制度的同時，也應出臺配套規(guī)定。
工傷認定自由裁量權的司法審查
在工傷認定過程中，不可避免地會產生自由裁量權問題：一方面，《?中所有的工傷或者非工傷；另一方面，法律規(guī)定過于籠統，而且法律語言的表達也有一些局限性。
對這種自由裁量權進行司法審查，應切實把握好“度”。
對于行政裁量行為，法院應在保證公平的基礎上，最大程度地尊重行政機關的選擇。法院在行政訴訟中只審查具體行政行為的合法性，這是由行政訴訟的性質所決定的。行政權的行使需要廣泛運用法律賦予的自由裁量權，行政機關在法律授權的范圍內行使其自由裁量權，不受司法權的干涉。只有行政機關行使行政權違反了法律的規(guī)定，法院作為對法律問題有最終判斷權的國家機關，才可以運用司法權對其進行審查。因此，法院不能審查具體行政行為的合理性問題。
法院只能對自由裁量權的合法性進行審查，當然，若行政行為不合理情形屬下列情形之一的，法院也應依法予以撤銷或改變：一是有證據證明，行政行為是出于非法目的；二是有證據證明，行政行為是出于主觀武斷、嚴重過失。
總之，在工傷認定過程中，法院對行政自由裁量權的合法性進行審查應本著人本主義和人文關懷的精神，在排除非工傷、非法律禁止的情形后，應尊重勞動保障行政機關的自由裁量權。
(武漢大學社會保障研究中心 胡炳志 張穎)
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