誰(shuí)關(guān)閉了向上級(jí)主管部門(mén)行政復(fù)議的大門(mén)
行政復(fù)議是我國(guó)行政復(fù)議法等法律規(guī)定的行政相對(duì)人對(duì)行政機(jī)關(guān)具體行政行為不服提起的一種權(quán)利救濟(jì)方式。在法律、行政法規(guī)沒(méi)有特別規(guī)定的情況下對(duì)縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府工作部門(mén)的具體行政行為不服的，由申請(qǐng)人選擇，可以向該部門(mén)的本級(jí)人民政府申請(qǐng)行政復(fù)議，也可以向上一級(jí)主管部門(mén)申請(qǐng)行政復(fù)議。然而，向上級(jí)主管部門(mén)復(fù)議的大門(mén)，在山東濰坊的今天卻被關(guān)閉。
關(guān)鍵詞：工傷 工傷認(rèn)定 中止工傷認(rèn)定 無(wú)證駕駛 行政不作為 行政復(fù)議 集中行使行政復(fù)議權(quán)
【案情回放】
林某系諸城市某公司職工，于2010年3月29日13時(shí)50分許下班途中駕駛二輪摩托車(chē)沿朱諸路由東向西行駛撞到右側(cè)行道樹(shù)處致林某死亡。事故發(fā)生后諸城市公安局交通警察大隊(duì)作出了諸公交認(rèn)字【2010】第0011號(hào)道路交通事故認(rèn)定書(shū)。
2010年4月底林某所在單位諸城市某公司向諸城市人力資源和社會(huì)保障局提出工傷認(rèn)定申請(qǐng)，該受理后于2010年4月30日作出諸人傷止字（2010）第14號(hào)工傷認(rèn)定時(shí)效中止通知書(shū)，以“無(wú)證駕駛尚無(wú)規(guī)定能否認(rèn)定工傷為由，依據(jù)《山東省工傷認(rèn)定工作規(guī)程》第十條中止工傷認(rèn)定時(shí)效中止了林某工傷認(rèn)定。
【無(wú)證駕駛二輪摩托車(chē)是否違反治安管理】
根據(jù)《中華人民共和國(guó)治安管理處罰法》第64條規(guī)定：“以下兩種行為屬于違反治安管理的行為：(一)偷開(kāi)他人機(jī)動(dòng)車(chē)的；(二)未取得駕駛證駕駛或偷開(kāi)他人航空器、機(jī)動(dòng)船舶的。”也就是說(shuō)，對(duì)于無(wú)證駕駛的行為，只有當(dāng)駕駛的是航空器或機(jī)動(dòng)船舶的，才構(gòu)成違反治安管理的行為。2004年 5月1日起施行的《中華人民共和國(guó)道路交通安全法》第99條規(guī)定，無(wú)證駕駛車(chē)輛屬于違反交通管理應(yīng)當(dāng)予以罰款的行為，而不是違反治安管理的行為。林某無(wú)證駕駛二輪摩托車(chē)的行為不是違反治安管理的行為。
【諸城市人力資源和社會(huì)保障局中止工傷認(rèn)定行為是否合法】
《工傷保險(xiǎn)條例》第十四條第六項(xiàng)規(guī)定：職工在上下班途中受到機(jī)動(dòng)車(chē)事故傷害的應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為工傷。無(wú)證駕駛二輪摩托車(chē)不是違反治安管理的行為，不屬于《工傷保險(xiǎn)條例》第十六條第一項(xiàng)規(guī)定的不得認(rèn)定工傷或者視同工傷的情形。
林某下班途中受到機(jī)動(dòng)車(chē)事故傷害，符合應(yīng)當(dāng)認(rèn)定工傷的情形。該行為被認(rèn)定工傷有明確的法律依據(jù)。同時(shí)本案不存在《山東省工傷認(rèn)定工作規(guī)程》第十條的規(guī)定：勞動(dòng)保障行政部門(mén)受理工傷認(rèn)定申請(qǐng)后，遇有以下情形之一的，中止工傷認(rèn)定并向申請(qǐng)人出具《工傷認(rèn)定中止通知書(shū)》：（一）勞動(dòng)者與用人單位就是否存在勞動(dòng)關(guān)系發(fā)生爭(zhēng)議，在依法定程序處理勞動(dòng)爭(zhēng)議期間的；（二）需要有關(guān)部門(mén)對(duì)相應(yīng)事故的結(jié)論為依據(jù)，而有關(guān)部門(mén)尚未作出結(jié)論的；（三）由于其他不可抗力導(dǎo)致工傷認(rèn)定決定難以作出的；（四）法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的其他需要中止的情形。然而，本案中，1、勞動(dòng)關(guān)系明確，用人單位提交工傷認(rèn)定申請(qǐng)表即明確了這一勞動(dòng)關(guān)系；2、本案具有諸城市公安局交通警察大隊(duì)作出的諸公交認(rèn)字【2010】第0011號(hào)交通事故認(rèn)定書(shū)，發(fā)生事故的事實(shí)清楚；3、不存在“自然災(zāi)害”“戰(zhàn)爭(zhēng)”等不可抗力無(wú)法作出工傷認(rèn)定的情形；4、至今任何的“法律”“法規(guī)”“規(guī)章”都沒(méi)有規(guī)定“無(wú)證駕駛國(guó)家尚無(wú)規(guī)定能否認(rèn)定為工傷”可以中止工傷認(rèn)定。故此，被申請(qǐng)人中止工傷認(rèn)定的行為于法無(wú)據(jù)，中止工傷認(rèn)定的具體行政行為違法。
【諸城市人力資源和社會(huì)保障局是否構(gòu)成行政不作為】
諸城市人力資源和社會(huì)保障局未在法定期限內(nèi)履行其法定的義務(wù)，已構(gòu)成行政不作為。
諸城市人力資源和社會(huì)保障局負(fù)有作出工傷認(rèn)定決定的職責(zé)，根據(jù)《工傷保險(xiǎn)條例》第20條之規(guī)定，勞動(dòng)保障行政部門(mén)應(yīng)當(dāng)自受理工傷認(rèn)定申請(qǐng)之日起60日內(nèi)作出工傷認(rèn)定的決定。《工傷認(rèn)定辦法》第15條同樣規(guī)定，諸城市人力資源和社會(huì)保障局應(yīng)當(dāng)自受理工傷認(rèn)定申請(qǐng)之日起60日內(nèi)作出工傷認(rèn)定決定。認(rèn)定決定包括工傷或視同工傷的認(rèn)定決定和不屬于工傷或不視同工傷的認(rèn)定決定。本案中，林某所在單位諸城市某公司于2010年4月底向諸城市人力資源和社會(huì)保障局處提出工傷認(rèn)定申請(qǐng)，至今已5個(gè)多月，嚴(yán)重超出作出工傷認(rèn)定決定的法定時(shí)效，構(gòu)成行政不作為。
【本案中行政相對(duì)人的權(quán)利如何救濟(jì)】
工傷認(rèn)定中，行政不作為的行為侵害的了權(quán)利人的合法權(quán)益，該權(quán)利如何救濟(jì)呢？
《工傷保險(xiǎn)條例》第五十三條規(guī)定了對(duì)工傷認(rèn)定結(jié)論不服的，要先申請(qǐng)行政復(fù)議，然后才能提起行政訴訟。《工傷認(rèn)定辦法》第十九條規(guī)定對(duì)不予受理決定不服或者對(duì)工傷認(rèn)定決定不服的，可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議或者行政訴訟。《山東省工傷認(rèn)定工作規(guī)程》第二十三條規(guī)定：“職工或者其直系親屬、用人單位對(duì)不予受理決定、終止決定不服的，可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟。對(duì)工傷認(rèn)定結(jié)論不服的，可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議；對(duì)復(fù)議決定不服的，可以依法提起行政訴訟。
有上述規(guī)定可以看出，對(duì)工傷認(rèn)定結(jié)論、不予受理決定、終止決定不服的做出了明確規(guī)定。那么對(duì)受理后的不作為沒(méi)有明確規(guī)定。對(duì)該具體行政行為不服如何救濟(jì)呢？
根據(jù)《行政復(fù)議法第九條、第十二條第二款規(guī)定，公民、法人或者其他組織認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的，可以自知道該具體行政行為之日起六十日內(nèi)提出行政復(fù)議申請(qǐng)；對(duì)縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府工作部門(mén)的具體行政行為不服的，由申請(qǐng)人選擇，可以向該部門(mén)的本級(jí)人民政府申請(qǐng)行政復(fù)議，也可以向上一級(jí)主管部門(mén)申請(qǐng)行政復(fù)議。《山東省行政復(fù)議條例》第十一條：“對(duì)縣級(jí)以上人民政府工作部門(mén)的具體行政行為不服的，由申請(qǐng)人選擇，可以向該部門(mén)的本級(jí)人民政府申請(qǐng)行政復(fù)議，也可以向上一級(jí)主管部門(mén)申請(qǐng)行政復(fù)議。”《行政訴訟法》第二條：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟。”工傷認(rèn)定受理后行政機(jī)關(guān)不作為，法律、行政法規(guī)沒(méi)有明確規(guī)定復(fù)議前置，權(quán)利人可以選擇行政復(fù)議或者行政訴訟。
【本案可否向?yàn)H坊市人力資源和社會(huì)保障局申請(qǐng)行政復(fù)議】
對(duì)諸城市人力資源和社會(huì)保障局受理工傷認(rèn)定申請(qǐng)后不予做出工傷認(rèn)定的行政不作為行為不服能否向諸城市人力資源和社會(huì)保障局的上一級(jí)主管部門(mén)濰濰坊市人力資源和社會(huì)保障局申請(qǐng)行政復(fù)議呢？當(dāng)權(quán)利人向?yàn)H坊市人力資源和社會(huì)保障局申請(qǐng)行政復(fù)議時(shí)被口頭告知：“我們不受理，向諸城市法制局申請(qǐng)行政復(fù)議。”原因何在？
《山東省行政復(fù)議條例》第六條第二款：“經(jīng)省人民政府批準(zhǔn)，設(shè)區(qū)的市、縣(市、區(qū))人民政府可以集中行使行政復(fù)議職權(quán)。”山東省政府確定濟(jì)南、濰坊、濟(jì)寧、臨沂4個(gè)市級(jí)政府試點(diǎn)集中行使行政復(fù)議權(quán)。《濰坊市政府行政復(fù)議裁決案件辦理規(guī)定》第七條第一款第一項(xiàng)：“有下列情形之一的,公民、法人或者其他組織可以依照有關(guān)法律法規(guī)和本規(guī)定,分別向市、縣(市、區(qū))人民政府行政復(fù)議裁決機(jī)關(guān)申請(qǐng)行政復(fù)議: 根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》、《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法實(shí)施條例》、《山東省行政復(fù)議條例》和其他法律法規(guī)規(guī)定,應(yīng)當(dāng)由人民政府受理的。” 濰坊市人民政府辦公室關(guān)于落實(shí)《關(guān)于推行相對(duì)集中行政復(fù)議職權(quán)和政府行政裁決職權(quán)工作的實(shí)施方案》的通知第二條：“自本通知發(fā)布之日起,下列行政機(jī)關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)組織不再受理行政復(fù)議和政府行政裁決案件:市發(fā)改委、糧食局、物價(jià)局、經(jīng)信委、中小企業(yè)辦、鹽務(wù)局、教育局、科技局、民政局、司法局、財(cái)政局、人社局——”
由上述規(guī)定可以看到，濰坊市人力資源和社會(huì)保障局不再受理行政復(fù)議案件。
【誰(shuí)關(guān)閉了向?yàn)H坊市人力資源和社會(huì)保障局申請(qǐng)行政復(fù)議的大門(mén)】
根據(jù)《行政復(fù)議法》、《行政復(fù)議法實(shí)施條例》、《山東省行政復(fù)議條例》等法律法規(guī)的規(guī)定，本案可以當(dāng)事人可以選擇向諸城市人民政府或者濰坊市人力資源和社會(huì)保障局申請(qǐng)行政復(fù)議。然而，《濰坊市政府行政復(fù)議裁決案件辦理規(guī)定》、濰坊市人民政府辦公室關(guān)于落實(shí)《關(guān)于推行相對(duì)集中行政復(fù)議職權(quán)和政府行政裁決職權(quán)工作的實(shí)施方案》的通知卻取消了當(dāng)事人向?yàn)H坊市人力資源和社會(huì)保障局申請(qǐng)行政復(fù)議的權(quán)利，顯然剝奪了當(dāng)事人的選擇權(quán)。
改革，應(yīng)當(dāng)是向著政府職能化、效能化、公共化方向發(fā)展，人民權(quán)利更能暢通無(wú)阻的實(shí)現(xiàn)并得到保障和有效的救濟(jì)。那么取消向上級(jí)主管部門(mén)的行政復(fù)議的權(quán)利，是對(duì)權(quán)利的保障還是對(duì)權(quán)利的褻瀆，更何況上位法有明確的規(guī)定。
誰(shuí)關(guān)閉了向?yàn)H坊市人力資源和社會(huì)保障局申請(qǐng)行政復(fù)議的大門(mén)？誰(shuí)保護(hù)了濰坊市人力資源和社會(huì)保障局作為不服行政復(fù)議決定而被問(wèn)責(zé)或者成為被告的可能？又是誰(shuí)將法律賦予人民的權(quán)利剝奪？不服復(fù)議可以復(fù)核，復(fù)核維持可以訴原機(jī)關(guān)，不服復(fù)核呢？有勇氣成為依法行政的被告嗎？不能越改革越倒退，不能越改革越讓人民權(quán)利難以保障；不能越改革，越——
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