[導讀]本文中提及的省高院將中止工傷認定通知作為可以起訴的工傷認定行政行為，是明顯與《工傷保險條例》的規定相沖突的，因此，筆者認為，法院系統的內部指導性文件并不能作為審理依據，中止通知書也并不具有可訴性。
[案情簡介] 王某自述其系某公司職工，于2011年1月21日凌晨1點駕駛二輪摩托車從單位下班回家途中，途經某高架橋時不慎跌倒致傷。事故發生后王某向當地社會保險行政部門申請工傷認定。社會保險行政部門收到申請材料后對申請材料進行了審查，根據新修訂的《工傷保險條例》第十四條第一款第（六）的規定，職工在上下班途中，受到交通事故傷害可以認定為工傷的，應當是非本人主要責任；根據《中華人民共和國道路交通安全法》第七十三條的規定，交通事故認定書應由公安機關交通管理部門應當根據交通事故現場勘驗、檢查、調查情況和有關的檢驗、鑒定結論作出。因王某沒有提供此次事故的《交通事故認定書》，社會保險行政部門根據新修訂的《工傷保險條例》的有關規定作出了工傷認定中止通知書，并告知王某，要求其補充相關證據。王某對此不服，準備申請行政復議或向人民法院提起向人民法院提起行政訴訟，要求行政復議機關或人民法院判決工傷認定中止通知書無效。對于此案行政復議機關和人民法院是否應當受理，目前在司法理論界和行政復議機關及人民法院在具體實務中存有爭議。
[本案焦點] 社會保險行政部門作出的工傷認定中止通知書是否屬于具體行政行為，是否具有可訴性。
[案例分析] 新修訂的《工傷保險條例》第二十條第三款規定“作出工傷認定決定需要以司法機關或者有關行政主管部門的結論為依據的，在司法機關或者有關行政主管部門尚未作出結論期間，作出工傷認定決定的時限中止”；《工傷認定辦法》（人社部令第8號）第二十條規定“社會保險行政部門受理工傷認定申請后，作出工傷認定決定需要以司法機關或者有關行政主管部門的結論為依據的，在司法機關或者有關行政主管部門尚未作出結論期間，作出工傷認定決定的時限中止，并書面通知申請人”；《江蘇省實施<工傷保險條例>辦法》（省政府令第29號令）第十五條第一款第一項規定“勞動保障行政部門受理工傷認定申請后，需要以有關部門對相應事故的結論為依據，而有關部門尚未作出結論的，可以中止工傷認定”。這些規定都表明，在工傷認定過程中，與工傷認定有直接關系的部分結論需要由有關部門作出的，在有關部門未作出之前，社會保險行政部門有權作出《工傷認定中止通知書》，并及時書面通知申請人，待中止情形消失的，再行恢復工傷認定程序。
對社會保險行政部門作出的工傷認定中止通知不服，案件當事人是否可以申請行政復議或向人民法院提起行政訴訟，也就我們通常所說的是否具有可訴性，目前現行的法律法規并無明文規定。實踐中，當事人對社會保險行政部門作出的《工傷認定中止通知書》不服申請行政復議或提起行政訴訟，復議機關或人民法院是否應當受理，有兩種觀點：
第一種觀點認為不具有可訴性。一是，《行政訴訟法》第二條規定“公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起訴訟”。這里對是否有權向人民法院起訴，主要是看行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為是否侵犯其合法權益，如果侵犯了其合法權益，就有權向人民法院起訴，反之則無權。中止工傷認定的行為系社會保險行政部門因工傷認定過程中有部分結論需要由有關部門作出的，而在有關部門尚未作出，如果繼續等有關部門作出可能是一個漫長的過程，這樣就會超過法律、法規規定的認定時限，而采取中止不計入認定工傷時效的一個暫時性措施，實體上對申請的合法權益并不構成侵犯。最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋第一條第二款第（六）項規定“對公民、法人或者其他組織權利義務不產生實際影響的行為不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍”。二是，《工傷保險條例》第五十五條明確規定了可以依法申請行政復議或者向人民法院提起行政訴訟的五種情形，也就是涉及工傷認定和工傷認定過程中，用人單位、受傷職工（近親屬）或有關機構對“（一）工傷認定申請不予受理的決定不服的；（二）對工傷認定結論不服的；（三）對經辦機構確定的單位繳費費率不服的；（四）認為經辦機構未履行有關協議或者規定的；（五）對經辦機構核定的工傷保險待遇有異議的”，有權申請行政復議或者向人民法院提起行政訴訟，根據排除法的原則，其他情形是不能行政復議或者向人民法院提起行政訴訟的。這里并沒有提及中止工傷認定行為，而省高院《關于審理勞動保障監察、工傷認定行政案件若干問題的意見》明確將中止工傷認定的通知納入法院受理范圍，這種法院內部指導性文件的規定效力如何，是否與上位法沖突，也是值得探討之處。
第二種觀點認為可以提起行政訴訟。一是，中止通知書雖然不是工傷認定結論，但并不能肯定對申請人的權利和義務不產生一點實際影響。二是，提起行政訴訟也有具體的規定，根據江蘇省高級人民法院《關于審理勞動保障監察、工傷認定行政案件若干問題的意見》（2005年11月17日由審判委員會第51次會議討論通過）第二條第一款第（四）項的規定“對勞動保障行政部門最初的中止工傷認定通知不服依法起訴的，人民法院應當受理”。
筆者同意第一種觀點，還需要補充如下理由：
一、中止通知書是行政事實行為，而非具體行政行為
中止通知書是否具有可訴性，爭議的焦點即在于其是否屬于行政訴訟法所規定的具體行政行為。所謂具體行政行為是指行政主體在國家行政管理活動中行使職權，針對特定的行政相對人就特定的事項，作出有關該行政相對人權利義務的單方行為。行政事實行為是指行政機關基于職權實施的不能產生、變更或者消滅行政法律關系的行為。中止通知書雖然系社會保險行政部門作出，一般是因需要有關部門的結論作為依據或者不可抗力導致工傷認定難以進行，很明顯，該通知書是行政主體單方作出的外部行政行為，是程序性行為，其目的不是要發生一定的法律效果，也沒有對原告的權利義務產生影響，其法律表現形式為通知書，并沒有載明當事人所享有的權利和承擔的具體義務等事宜。這只是由于出現法定原因，在工傷認定過程中采取的一種行政事實行為，雖然行政事實行為也會對當事人的權利義務造成一定的影響，但這只是由于外力作用而非法律法規規定的行政行為引發的后果，因此，行政事實行為除非造成當事人損失，可以單獨提起國家賠償，不然不具有可訴性。其次，當事人對工傷認定中止通知不服也不屬于《行政復議法》和《行政訴訟法》受理范圍。《行政復議法》對行政復議受理的范圍作了明確的規定，該法第六條規定有下列情形之一的，公民、法人或者其他組織可以依照本法申請行政復議：（一）對行政機關作出的警告、罰款、沒收違法所得、沒收非法財物、責令停產停業、暫扣或者吊銷許可證、暫扣或者吊銷執照、行政拘留等行政處罰決定不服的；（二）對行政機關作出的限制人身自由或者查封、扣押、凍結財產等行政強制措施決定不服的；（三）對行政機關作出的有關許可證、執照、資質證、資格證等證書變更、中止、撤銷的決定不服的；（四）對行政機關作出的關于確認土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權或者使用權的決定不服的；（五）認為行政機關侵犯合法的經營自主權的；（六）認為行政機關變更或者廢止農業承包合同，侵犯其合法權益的；（七）認為行政機關違法集資、征收財物、攤派費用或者違法要求履行其他義務的；（八）認為符合法定條件，申請行政機關頒發許可證、執照、資質證、資格證等證書，或者申請行政機關審批、登記有關事項，行政機關沒有依法辦理的；（九）申請行政機關履行保護人身權利、財產權利、受教育權利的法定職責，行政機關沒有依法履行的；（十）申請行政機關依法發放撫恤金、社會保險金或者最低生活保障費，行政機關沒有依法發放的；（十一）認為行政機關的其他具體行政行為侵犯其合法權益的。《行政訴訟法》對行政訴訟受理的范圍作了明確的規定，該法第十一條規定，人民法院受理公民、法人和其他組織對下列具體行政行為不服提起的訴訟：（一）對拘留、罰款、吊銷許可證和執照、責令停產停業、沒收財物等行政處罰不服的；（二）對限制人身自由或者對財產的查封、扣押、凍結等行政強制措施不服的；（三）認為行政機關侵犯法律規定的經營自主權的；（四）認為符合法定條件申請行政機關頒發許可證和執照，行政機關拒絕頒發或者不予答復的；（五）申請行政機關履行保護人身權、財產權的法定職責，行政機關拒絕履行或者不予答復的；（六）認為行政機關沒有依法發給撫恤金的；（七）認為行政機關違法要求履行義務的；（八）認為行政機關侵犯其他人身權、財產權的。除前款規定外，人民法院受理法律、法規規定可以提起訴訟的其他行政案件。顯然工傷認定中止通知不屬于以上行政復議機關和人民法院行政訴訟受理的范圍，自然不具有可訴性。
二、法院系統的內部指導性文件不能作為審理依據
眾所周知，實踐中，在法律范疇以外還存在著大量具有約束力的非立法性文件。目前這類非立法性文件的制定主體非常之多，例如各級黨組織、各級人民政府及其所屬工作部門，人民團體、社團組織、企事業單位、法院、檢察院等。從法理上講，地方法院自行制定的指導意見屬于行政規范性文件的范疇，這種行政規范性文件在法律效力上肯定小于上位法，發生沖突時，自然以行政法規為準。然而在現實審判中，部分法官判案依據的是一些地方法院自行制定的司法解釋性文件，這種文件在外部沒有監督機制，內部沒有相應的清理程序，如果其實體內容違法（此處且不論其制定程序的合法性），從法院的內部和外部進行糾正都很困難，要撤銷這樣的文件絕非易事。由于法院內部沒有相應的清理程序，與文件內容有關的國家法律、行政法規發生變動時，難以進行及時、有效的清理。本文中提及的省高院將中止工傷認定通知作為可以起訴的工傷認定行政行為，是明顯與《工傷保險條例》的規定相沖突的，因此，筆者認為，法院系統的內部指導性文件并不能作為審理依據，中止通知書也并不具有可訴性。
（作者單位：江蘇省鹽城市亭湖區人力資源和社會保障局）
