工傷認(rèn)定中“非本人主要責(zé)任”的判斷
商榷：工傷認(rèn)定中“非本人主要責(zé)任”的判斷
摘要：“非本人主要責(zé)任” 是上下班途中工傷認(rèn)定的限制性規(guī)定，在工傷認(rèn)定實(shí)務(wù)中引發(fā)了許多問題，公安機(jī)關(guān)交通管理部門事故認(rèn)定與工傷認(rèn)定之間可能存在沖突等原因，因此，“非本人主要責(zé)任”的立法表述值得商榷。
2010年修改的《工傷保險(xiǎn)條例》第十四條第（六）項(xiàng)在將上下班途中的非機(jī)動(dòng)車事故，以及城市軌道交通、客運(yùn)輪渡、火車事故納入工傷保險(xiǎn)保障范圍的同時(shí)，也將“非本人主要責(zé)任”作為上下班交通事故工傷認(rèn)定的重要條件。如何判斷“非本人主要責(zé)任”是社會(huì)保險(xiǎn)行政部門工傷認(rèn)定中面臨的重要問題。本刊2011年第6期刊登了張秀麗和欒居滬《工傷認(rèn)定中“非本人主要責(zé)任”的判斷》（以下簡(jiǎn)稱“張文”）一文。該文捕捉到工傷認(rèn)定中“非本人主要責(zé)任”判斷中存在的難點(diǎn)，并對(duì)“非本人主要責(zé)任”中存在的問題進(jìn)行了探索，相關(guān)論述很有啟發(fā)。但個(gè)別觀點(diǎn)值得商榷。鑒于“非本人主要責(zé)任”在工傷認(rèn)定實(shí)務(wù)中引發(fā)的問題，筆者撰寫此文繼續(xù)探討工傷認(rèn)定中的“非本人主要責(zé)任”之判斷。
社會(huì)保險(xiǎn)行政部門是否具有事故責(zé)任認(rèn)定的權(quán)力
張文認(rèn)為，公安機(jī)關(guān)交通管理部門并非交通事故的惟一認(rèn)定機(jī)關(guān)，“社會(huì)保險(xiǎn)行政部門在‘非本人主要責(zé)任’判定中負(fù)有重要責(zé)任”。社會(huì)保險(xiǎn)行政部門是否具有事故責(zé)任認(rèn)定的權(quán)力？筆者的回答是否定的。
其一，從法理角度看，權(quán)力是需要法律明確授予的，而不能是推定的。在法律沒有明確授權(quán)的情況下，社會(huì)保險(xiǎn)行政部門不具有認(rèn)定交通事故責(zé)任的權(quán)力，因而也沒有判斷“非本人主要責(zé)任”的自由裁量權(quán)。道路上發(fā)生的機(jī)動(dòng)車事故和非機(jī)動(dòng)車事故的法定責(zé)任認(rèn)定機(jī)關(guān)是公安機(jī)關(guān)交通管理部門，在非道路上發(fā)生的非機(jī)動(dòng)車事故，公安機(jī)關(guān)交通管理部門也應(yīng)根據(jù)《道路交通安全法》的相關(guān)規(guī)定作出事故認(rèn)定。如果公安機(jī)關(guān)交通管理部門拒不受理，出具相關(guān)意見，當(dāng)事人可以依據(jù)交通管理部門的不作為，提起行政復(fù)議和行政訴訟尋求救濟(jì)，而不能因?yàn)闄?quán)力機(jī)關(guān)不作為，改為由其他機(jī)關(guān)代為執(zhí)行職權(quán)。
其二，從法律邏輯角度看，張文根據(jù)《道路交通事故處理程序規(guī)定》第五十條規(guī)定：“道路交通事故成因無(wú)法查清的，公安機(jī)關(guān)交通管理部門應(yīng)當(dāng)出具道路交通事故證明，載明道路交通事故發(fā)生的時(shí)間、地點(diǎn)、當(dāng)事人情況及調(diào)查得到的事實(shí)，分別送達(dá)當(dāng)事人。”依據(jù)該條規(guī)定，該文指出：“從這個(gè)意義上講，公安機(jī)關(guān)交通管理部門并非交通事故的唯一認(rèn)定機(jī)關(guān)。”①這種推理顯然不符合邏輯。該條規(guī)定不能得出交通事故的認(rèn)定機(jī)關(guān)還有社會(huì)保險(xiǎn)行政部門。筆者認(rèn)為，在工傷認(rèn)定中，當(dāng)事實(shí)不清，公安機(jī)關(guān)交通管理部門無(wú)法出具認(rèn)定書時(shí)，當(dāng)事人向社會(huì)保險(xiǎn)行政部門提出工傷認(rèn)定申請(qǐng)，社會(huì)保險(xiǎn)行政部門應(yīng)當(dāng)依據(jù)《工傷保險(xiǎn)條例》第十九條第二款的規(guī)定：“職工或者其近親屬認(rèn)為是工傷，用人單位不認(rèn)為是工傷的，由用人單位承擔(dān)舉證責(zé)任。”如果用人單位認(rèn)為是職工在交通事故中負(fù)主要責(zé)任，應(yīng)當(dāng)由用人單位舉證，在用人單位舉證不能的情況下，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定職工為工傷。
交通事故認(rèn)定與工傷認(rèn)定之沖突
道路交通事故認(rèn)定書是“公安機(jī)關(guān)交通管理部門根據(jù)交通事故現(xiàn)場(chǎng)勘驗(yàn)、檢查、調(diào)查情況和有關(guān)的檢驗(yàn)鑒定結(jié)論而制作的載明交通事故基本事實(shí)、成因和當(dāng)事人責(zé)任的一種文書”②。公安機(jī)關(guān)交通管理部門所作出的道路交通事故認(rèn)定書結(jié)論有時(shí)可能與人社部門所主張的基本觀點(diǎn)，甚至是與相關(guān)法律規(guī)定發(fā)生沖突，這時(shí)社會(huì)保險(xiǎn)行政部門應(yīng)當(dāng)如何認(rèn)定工傷？比如，在實(shí)務(wù)中，無(wú)證駕駛者通常在事故認(rèn)定中會(huì)被認(rèn)定承擔(dān)事故主要責(zé)任，有時(shí)卻并非如此。
有這樣一個(gè)真實(shí)案例：2011年5月8日，楊某駕駛一輛重型自卸貨車由南向北行駛，將同向行駛的王某駕駛的無(wú)牌號(hào)兩輪摩托車刮倒，致楊某自卸貨車的右后輪將摩托車壓損，同時(shí)壓傷王某的右小腿，造成事故。事故中，王某不僅駕駛無(wú)牌照摩托車，其本人也屬于無(wú)駕駛證。當(dāng)?shù)亟煌ü芾聿块T出具的《道路交通事故認(rèn)定書》對(duì)道路交通事故形成原因是這樣分析的：“楊某駕駛技術(shù)性能不符合要求的機(jī)動(dòng)車上路，觀察不周，處置不當(dāng)，未能確保行車安全是造成此事故的一個(gè)過(guò)錯(cuò)。王某無(wú)照駕駛無(wú)牌號(hào)兩輪摩托車上路是造成此次事故的另一過(guò)錯(cuò)。”最后，交通管理部門認(rèn)定楊某承擔(dān)事故主要責(zé)任，而無(wú)照駕駛無(wú)牌照摩托車的王某僅承擔(dān)事故次要責(zé)任。現(xiàn)在王某要求工傷認(rèn)定，社會(huì)保險(xiǎn)行政部門是否應(yīng)當(dāng)認(rèn)定其為工傷？
2010年12月23日人力資源和社會(huì)保障部辦公廳發(fā)布的《<工傷保險(xiǎn)條例>（修訂）宣傳提綱》專門針對(duì)《工傷保險(xiǎn)條例》第十四條第（六）項(xiàng)有如下說(shuō)明：“限定上下班途中‘非本人主要責(zé)任’的交通事故傷害才能認(rèn)定為工傷，對(duì)上下班途中本人承擔(dān)主要責(zé)任的交通事故，如無(wú)證駕駛、酒后駕車等行為造成本人傷亡的，不納入工傷的范圍，這樣規(guī)定有利于提示和引導(dǎo)職工群眾注意上下班途中的交通安全。”宣傳提綱中強(qiáng)調(diào)，《工傷保險(xiǎn)條例》修訂后增加“非本人主要責(zé)任”的限制性規(guī)定的功能之一在于排除無(wú)證駕駛、酒后駕駛造成本人傷亡認(rèn)定工傷的可能，但是，公安機(jī)關(guān)交通管理部門出具的交通事故認(rèn)定書卻認(rèn)為上述案例中無(wú)證駕駛無(wú)牌照車輛的王某僅承擔(dān)事故次要責(zé)任。依據(jù)前面的分析，社會(huì)保險(xiǎn)行政管理部門無(wú)權(quán)認(rèn)定事故中的責(zé)任，也無(wú)權(quán)要求交通管理部門重新出具事故認(rèn)定書，其是否能夠不采信事故認(rèn)定書中對(duì)于責(zé)任的劃分？回答這個(gè)問題之前，我們首先應(yīng)當(dāng)分析—下道路交通事故認(rèn)定書的性質(zhì)。
2004年5月1日起施行的《道路交通安全法》第七十三條相比以前的規(guī)定對(duì)事故認(rèn)定書有三方面變化：其一，該法將“道路交通事故責(zé)任認(rèn)定書”改稱“道路交通事故認(rèn)定書”，取消了“責(zé)任”二字，意在說(shuō)明公安機(jī)關(guān)交通管理部門所作的認(rèn)定并非責(zé)任認(rèn)定；其二，取消了對(duì)事故認(rèn)定結(jié)論不服的行政復(fù)議救濟(jì)程序；其三，明確將事故認(rèn)定書定性為證據(jù)，而不是具體行政行為。根據(jù)《道路交通安全法》的規(guī)定，公安機(jī)關(guān)交通管理部門出具交通事故認(rèn)定書不是具體行政行為，而是基于專業(yè)知識(shí)和現(xiàn)場(chǎng)勘查出具的具有鑒定性質(zhì)的證據(jù)。從這個(gè)角度說(shuō)，社會(huì)保險(xiǎn)行政部門并不必須采用交通事故認(rèn)定書對(duì)責(zé)任劃分的結(jié)論。但是，如果不采用，社會(huì)保險(xiǎn)行政部門又如何能夠依據(jù)事故認(rèn)定書中對(duì)交通事故發(fā)生經(jīng)過(guò)的描述，作出比交通管理部門更加專業(yè)、可信的結(jié)論？即使社會(huì)保險(xiǎn)行政部門能夠獨(dú)立就是否為“非本人主要責(zé)任”作出結(jié)論，如果當(dāng)事人對(duì)該結(jié)論不服，依據(jù)法理應(yīng)當(dāng)可以提起行政復(fù)議或行政訴訟，這又會(huì)將社會(huì)保險(xiǎn)行政部門拖入對(duì)事故責(zé)任認(rèn)定舉證的漩渦之中。由此推斷，交通管理部門出具的交通事故認(rèn)定書必然是確定“非本人主要責(zé)任”的權(quán)威依據(jù)。王某雖然無(wú)照駕駛無(wú)牌號(hào)車輛遭遇交通事故，但符合上下班途中的規(guī)定，其遭受的事故傷害就可以認(rèn)定為工傷事
故。當(dāng)?shù)厝肆Y源和社會(huì)保障局最后也認(rèn)定王某遭受的事故傷害為工傷。
除無(wú)證駕駛發(fā)生事故的情形外，醉酒駕駛車輛發(fā)生交通事故的，醉酒駕駛者也有可能在事故認(rèn)定書中被認(rèn)定為次要責(zé)任或同等責(zé)任。此時(shí)，醉酒駕 駛者能否認(rèn)定為工傷？根據(jù)《工傷保險(xiǎn)條例》第十六條第（二）項(xiàng)的規(guī)定，職工具有醉酒情形的排除工傷認(rèn)定。由于《工傷保險(xiǎn)條例》有明確排除性規(guī)定，因而即使職工醉酒駕駛發(fā)生交通事故沒有被認(rèn)定為主要責(zé)任，也不能認(rèn)定為工傷。
“非本人主要責(zé)任”的法律適用
“非本人主要責(zé)任”主要規(guī)定在<工傷保險(xiǎn)條例》第十四條第（六）項(xiàng)中，《工傷保險(xiǎn)條例》第十四條第（五）項(xiàng)規(guī)定：“因工外出期間，由于工作原因受到傷害或者發(fā)生事故下落不明的應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為工傷。”如果因工外出期間發(fā)生交通事故，工傷認(rèn)定是否應(yīng)適用“非本人主要責(zé)任”的限制性規(guī)定？對(duì)此問題，張文認(rèn)為“不應(yīng)該區(qū)分交通事故的責(zé)任，而更應(yīng)該注重是否與工作原因相關(guān)”。筆者同意上述觀點(diǎn)，但是并不完全同意該文給出的理由。
法律適用是有前提的，《工傷保險(xiǎn)條例》’第十四條第（六）項(xiàng)強(qiáng)調(diào)“非本人主要責(zé)任”主要目的在于限定“上下班途中”的交通事故。上下班途中雖是職工正常工作得以進(jìn)行的必備環(huán)節(jié)，但是與工作時(shí)間和工作場(chǎng)所發(fā)生的事故不同，上下班途中用人單位喪失對(duì)職工的監(jiān)督和管理，對(duì)上下班途中工傷事故認(rèn)定進(jìn)行限定可以理解。但是，因工外出期間，雖然用人單位也會(huì)喪失對(duì)職工實(shí)際控制和監(jiān)督，由于職工外出的因工目的性，使得對(duì)其的保障應(yīng)當(dāng)完備，應(yīng)遵循工傷保險(xiǎn)無(wú)過(guò)失補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t，不應(yīng)以職工是否在事故中負(fù)主要責(zé)任為判斷依據(jù)。
“非本人主要責(zé)任”的立法思考
僅從現(xiàn)階段看，上下班途中工傷認(rèn)定設(shè)置“非本人主要責(zé)任”的立法并不完全成功：其一，法律的實(shí)施效果與立法者的初衷背道而馳，“非本人主要責(zé)任”并沒有完全排除無(wú)證駕駛造成本人傷亡認(rèn)定工傷的可能；其二，增加“非本人主要責(zé)任”的限制性規(guī)定，“雖可能排除無(wú)證駕駛、駕駛無(wú)牌照車輛等違反《道路交通安全法》行為認(rèn)定為工傷事故，卻某種程度上又將上下班途中事故保障程度退回到1996年《企業(yè)職工工傷保險(xiǎn)試行條例》的時(shí)代，勞動(dòng)者將會(huì)因?yàn)樽约旱倪^(guò)失，剝奪享受工傷保險(xiǎn)的權(quán)利，這是與工傷保險(xiǎn)無(wú)過(guò)失補(bǔ)償原則背道而馳的”③；其三，“非本人主要責(zé)任”的規(guī)定實(shí)際上是將工傷認(rèn)定部分工作分解到公安機(jī)關(guān)交通管理部門，社會(huì)保險(xiǎn)行政部門通常需要依據(jù)道路交通事故認(rèn)定書中的結(jié)論來(lái)處理工傷認(rèn)定。當(dāng)交通事故認(rèn)定書的認(rèn)定結(jié)論明顯不合理的情況下，當(dāng)事人只能向上一級(jí)公安機(jī)關(guān)交通管理部門提出書面復(fù)核申請(qǐng)，實(shí)踐中，當(dāng)事人對(duì)道路交通事故認(rèn)定書沒有行政復(fù)議和行政訴訟等救濟(jì)途徑的缺陷，會(huì)延伸、影響到勞動(dòng)者工傷保險(xiǎn)權(quán)的享有，立法者忽視了社會(huì)保險(xiǎn)行政部門對(duì)“非本人主要責(zé)任”認(rèn)定的無(wú)奈。因而，筆者認(rèn)為，對(duì)于上下班途中的工傷認(rèn)定問題仍值得進(jìn)一步討論和思考。
作者 于欣華
①張秀麗、欒居滬：“工傷認(rèn)定中‘非本人主要責(zé)任’的判斷”載《中國(guó)勞動(dòng)》2011年第6期
③于欣華：“工傷保險(xiǎn)條例的進(jìn)與退”，載《中國(guó)社會(huì)保障》2011年第4期。
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