內(nèi)容摘要：現(xiàn)實(shí)中，工傷案件近年來呈現(xiàn)出上升趨勢。工傷認(rèn)定中舉證責(zé)任的分配，直接關(guān)系到工傷勞動(dòng)者權(quán)利的保護(hù)能否實(shí)現(xiàn)。縱觀2011新修訂的《工傷保險(xiǎn)條例》，第十九條仍保留舊條例的規(guī)定，“職工或者其近親屬認(rèn)為是工傷，用人單位不認(rèn)為是工傷的，由用人單位承擔(dān)舉證責(zé)任”。單一舉證責(zé)任的規(guī)定，并不能直接運(yùn)用于一些紛繁復(fù)雜的工傷認(rèn)定案件，這給工傷認(rèn)定機(jī)關(guān)和法院在分配舉證責(zé)任上賦予了自由裁量權(quán)，而自由裁量權(quán)運(yùn)行的結(jié)果最終由勞動(dòng)者承擔(dān)。基于此，本文將結(jié)合條文規(guī)定，運(yùn)用案例分析的方式，對(duì)舉證責(zé)任不同的分配形式進(jìn)行分析，以期厘清勞動(dòng)者、用人單位、工傷認(rèn)定機(jī)關(guān)在工傷認(rèn)定過程中所承擔(dān)的責(zé)任，一定程度上解決工傷認(rèn)定中存在的難題。
關(guān)鍵詞：工傷 舉證責(zé)任 自由裁量權(quán) 責(zé)任分配
一、問題思考：關(guān)于工傷舉證責(zé)任分配的思考
近年來，工傷認(rèn)定案件在行政訴訟中的數(shù)量呈上升趨勢，2012年，重慶市法院共受理工傷事故案件1192件，同比增加111.3%；2013年1至3月受理工傷事故案件281件，同比增加62.4%。[參考重慶市高級(jí)人民法院信息《工傷事故糾紛增幅明顯應(yīng)引起重視》，2013年4月3日。
]統(tǒng)計(jì)材料顯示，該類糾紛特點(diǎn)是：一是主要發(fā)生在建筑機(jī)械加工、餐飲服務(wù)等勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，多為低技術(shù)含量、高危險(xiǎn)性行業(yè)。二是工傷主體多為新入職工、或者文化素質(zhì)較低的勞動(dòng)者。三是崗前培訓(xùn)不到位，勞動(dòng)者安全意識(shí)、規(guī)范操作意識(shí)不強(qiáng)。四是矛盾糾紛分歧較大，不易調(diào)和。五是勞動(dòng)者舉證能力有限，調(diào)查取證比較困難。
當(dāng)職工與單位對(duì)是否構(gòu)成工傷觀點(diǎn)不一致時(shí)，單位不申請(qǐng)工傷，由職工申請(qǐng)工傷，按照《工傷保險(xiǎn)條例》第十八條的規(guī)定，需提供初步證明材料，由用人單位承擔(dān)舉證責(zé)任。如果被認(rèn)定工傷，用人單位不服，提起訴訟，舉證責(zé)任主體成為了工傷認(rèn)定部門。如果勞動(dòng)者與單位均認(rèn)為是工傷，依法應(yīng)由勞動(dòng)者與單位承擔(dān)舉證責(zé)任，一旦認(rèn)定工傷，案結(jié)事了，一旦不被認(rèn)定工傷，不服起訴，舉證責(zé)任主體還是工傷認(rèn)定部門。以下筆者將具體分析上述兩種情形中存在的可能疑點(diǎn)。
（一）職工與單位對(duì)是否構(gòu)成工傷觀點(diǎn)不一致的情形，舉證責(zé)任分配的可能方式。
《工傷保險(xiǎn)條例》第十九條規(guī)定“職工或者其近親屬認(rèn)為是工傷，用人單位不認(rèn)為是工傷的，由用人單位承擔(dān)舉證責(zé)任”。本條以舉證責(zé)任倒置的方式規(guī)定了用人單位不認(rèn)為工傷的，要承擔(dān)舉證責(zé)任。那單位不承擔(dān)舉證責(zé)任的后果呢？是認(rèn)定工傷？還是不認(rèn)定工傷呢？是否要求職工或近親屬為自己的工傷認(rèn)定申請(qǐng)承擔(dān)舉證責(zé)任呢？有人認(rèn)為，工傷認(rèn)定是一種行政確認(rèn)行為，根據(jù)誰主張誰舉證的原則，是否認(rèn)定工傷，舉證責(zé)任由職工或其近親屬來承擔(dān)。也有人認(rèn)為，用人單位應(yīng)該承擔(dān)舉證責(zé)任而沒舉證，可以直接認(rèn)定工傷。也有人認(rèn)為，工傷認(rèn)定在于工傷認(rèn)定部門根據(jù)申請(qǐng)，調(diào)查核實(shí)的證據(jù)來確定。
（二）職工與單位均認(rèn)為構(gòu)成工傷的情形，舉證責(zé)任分配的可能方式。
實(shí)踐中，職工與單位均認(rèn)為構(gòu)成工傷的情形，申請(qǐng)工傷認(rèn)定的結(jié)果也可能有兩種情形，一種可能是被認(rèn)定為工傷，二種可能是不被認(rèn)定為工傷。也許有人會(huì)有疑問，既然職工和單位都認(rèn)為是工傷，理所當(dāng)然是應(yīng)被認(rèn)定為工傷。然而他們忽略的一個(gè)事實(shí)：工傷保險(xiǎn)基金是國家為實(shí)施工傷保險(xiǎn)制度，通過法定程序，建立起來用于特定目的的資金，是社會(huì)保險(xiǎn)基金中的一種專項(xiàng)基金，也是實(shí)施工傷保險(xiǎn)的基礎(chǔ)。工傷保險(xiǎn)基金保障的是因工作遭受事故傷害或者患職業(yè)病的職工獲得醫(yī)療救治和經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)暮戏?quán)益，促進(jìn)工傷預(yù)防和職業(yè)康復(fù)，分散用人單位的工傷風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于這種職工與單位均認(rèn)為構(gòu)成工傷的情形，職工和單位都會(huì)盡可能的收集證據(jù)來支持其主張來獲得工傷認(rèn)定，在此情形下，工傷認(rèn)定部門在收到工傷申請(qǐng)材料后，是否有義務(wù)向職工和用人單位送達(dá)舉證通知書呢？還是在調(diào)查核實(shí)工傷申請(qǐng)材料的基礎(chǔ)上直接做出認(rèn)定工傷或者不予認(rèn)定工傷的核定呢？對(duì)此，實(shí)踐中也存在兩種觀點(diǎn)。一種是即使是職工和用人單位認(rèn)為是工傷，工傷認(rèn)定部門收到工傷申請(qǐng)材料時(shí)，認(rèn)為證據(jù)不足時(shí)，應(yīng)該發(fā)出舉證通知書，否則作出的認(rèn)定就是程序違法；另一種是職工和用人單位認(rèn)為是工傷，如果收到工傷申請(qǐng)材料后，認(rèn)為證據(jù)不足時(shí)，發(fā)出舉證通知書，存在職工和用人單位共同制造虛假證據(jù)，以騙取工傷保險(xiǎn)基金的風(fēng)險(xiǎn)，使工傷保險(xiǎn)基金蒙受損失。上述兩種觀點(diǎn)，也導(dǎo)致工傷認(rèn)定部門在工傷認(rèn)定行政案件中的舉證責(zé)任不同。第一種觀點(diǎn)，在工傷認(rèn)定行政訴訟案件中，工傷認(rèn)定部門為其作出工傷認(rèn)定具體行政行為的合法性進(jìn)行舉證；第二種觀點(diǎn)，工傷認(rèn)定部門不僅對(duì)其作出工傷認(rèn)定具體行政行為的內(nèi)容合法性進(jìn)行舉證，還要對(duì)其程序合法性進(jìn)行舉證。這時(shí)，工傷認(rèn)定的舉證責(zé)任就變成了三方，職工、用人單位、工傷認(rèn)定部門。這三者間的責(zé)任是應(yīng)如何分配比較合理，需進(jìn)一步考證。
二、實(shí)踐中的矛盾：舉證責(zé)任分配在行政與司法間沖突
（一）舉證責(zé)任承擔(dān)后果的不一致
在工傷認(rèn)定中，目前普遍的做法是，承擔(dān)舉證責(zé)任方，如果舉證不能，將承擔(dān)不利后果。而在工傷行政訴訟中，工傷決定的合法與否的舉證責(zé)任，依法由工傷認(rèn)定部門承擔(dān)。對(duì)于工傷認(rèn)定舉證到什么標(biāo)準(zhǔn)，法律并沒有規(guī)定，故需要行政部門和司法機(jī)關(guān)行使自由裁量權(quán)，對(duì)其舉證責(zé)任進(jìn)行分配。以下筆者分為兩部分進(jìn)行討論。
1.用人單位不認(rèn)為是工傷，職工或近親屬認(rèn)為是工傷，單位負(fù)舉證責(zé)任的情形。
案例一[ 參見（2011）保行終字第60號(hào)行政判決書。]、甲之夫?yàn)锳公司職工，在值班時(shí)間，因突發(fā)疾病被同事送到市急救中心，因搶救無效在48小時(shí)內(nèi)死亡。甲提出工傷認(rèn)定申請(qǐng)，當(dāng)?shù)厝肆Y源和社會(huì)保障局向A公司以郵寄方式送達(dá)了受理、舉證通知書，A公司未在規(guī)定的期限內(nèi)舉證，人力資源和社會(huì)保障局遂作出工傷認(rèn)定決定并以郵寄方式送達(dá)，但該郵件因客戶拒收而被退回。后來，A公司接到勞動(dòng)仲裁委員會(huì)應(yīng)訴通知后得知甲已被認(rèn)定為工傷，遂提起申請(qǐng)復(fù)議，復(fù)議機(jī)關(guān)經(jīng)審查做出了維持的復(fù)議決定。A公司不服，向人民法院提起訴訟。一審法院以“被告在作出被訴具體行政行為后，未有效送達(dá)原告，未按照有關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定盡到送達(dá)義務(wù)，屬程序違法”為由，判決撤銷被告作出的工傷認(rèn)定。一審被告不服，提起上訴，二審法院認(rèn)為用人單位未舉證應(yīng)承擔(dān)舉證不能的后果，維持被告作出的工傷認(rèn)定決定。
案例二：[ 參見(2010)中行初字第43號(hào)行政判決書。]孫某系鄭州予爐公司職工。孫某稱在單位干活時(shí)被帶鋼燙傷右足和右膝關(guān)節(jié)。事發(fā)后先后被送往中原區(qū)某衛(wèi)生院和鄭州市某醫(yī)院進(jìn)行救治。孫某向鄭州市中原區(qū)人事勞動(dòng)和社會(huì)保障局（一審被告）提出了工傷認(rèn)定申請(qǐng)，同時(shí)提交了鄭州某有限公司職工存款折、鄭州市某人民醫(yī)院出具的診斷證明書、住院病案首頁，孫某寫的李某注明“以上內(nèi)容看過屬實(shí)”的材料一頁。當(dāng)?shù)毓J(rèn)定部門向被告發(fā)出工傷認(rèn)定協(xié)助調(diào)查通知書，在直接送達(dá)、郵寄送達(dá)未果的情況下，在鄭州晚報(bào)上向鄭州予爐公司公告送達(dá)河南省工傷認(rèn)定協(xié)助調(diào)查通知書，要求鄭州予爐公司于公告之日起十日內(nèi)向被告提交有關(guān)材料，逾期不提交將依據(jù)《工傷認(rèn)定辦法》第十四條的規(guī)定作出工傷認(rèn)定。鄭州予爐公司在要求的期限內(nèi)未舉證，孫某所受傷害被認(rèn)定為工傷。予爐公司不服，提起訴訟，一審法院以被告作出工傷認(rèn)定的主要證據(jù)不足，程序違法為由，判決撤銷被告作出的工傷認(rèn)定決定書。
上述兩案中，依法應(yīng)由用人單位負(fù)舉證責(zé)任，用人單位未在規(guī)定的期限內(nèi)舉證，將承擔(dān)舉證不能的后果。但舉證責(zé)任在工傷認(rèn)定程序中和司法程序后舉證帶來的后果是不一樣的。在行政認(rèn)定程序上，行政更傾向于讓用人單位承擔(dān)結(jié)果意義的舉證責(zé)任，這種舉證責(zé)任是用人單位不舉證或舉證不能時(shí)，由其承擔(dān)對(duì)其不利的后果。在司法程序中，不同地區(qū)、不同級(jí)別的法院采用了不同的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。案例一基層法院傾向于讓用人單位承擔(dān)行為意義上的舉證責(zé)任，又稱為“提供證據(jù)的責(zé)任”，它不會(huì)直接導(dǎo)致敗訴，而中級(jí)法院傾向于讓用人單位承擔(dān)結(jié)果意義上的舉證責(zé)任，其承擔(dān)不舉證即敗訴的后果。[沈麗、顧霖：《此案的舉證責(zé)任到底如何界定？》，載《法治時(shí)代》， 2003年12期。]案例二中，法院讓用人單位承擔(dān)了行為意義上的舉證責(zé)任。上述兩案中，用人單位都沒有在規(guī)定期間進(jìn)行舉證，但是承擔(dān)的結(jié)果不一樣，充分說明了司法的自由裁量權(quán)在審查工傷案件中具有極大的伸縮空間。
2.用人單位和職工近親屬認(rèn)為是工傷，舉證責(zé)任的分配情形
案例三[開縣人民法院（2011）開法行初字第00018號(hào)行政判決。]：開縣保安服務(wù)有限公司職工徐某在上午上班期間因身體不舒服請(qǐng)假回家休息，下午病情加重被送往醫(yī)院，于次日上午死亡。因從發(fā)病到死亡未超過48小時(shí)，徐某家屬申請(qǐng)工傷認(rèn)定，開人社局認(rèn)為經(jīng)審查核實(shí)證據(jù)，以不符合《工傷保險(xiǎn)條例》第十五條規(guī)定作出不予認(rèn)定工傷的決定。
案例四[（2012）渝二中法行終字第00143號(hào)，（2012）開法行初字第00020 號(hào)]：毛某系騰飛公司職工，其工作時(shí)間為不定時(shí)工作制。其工作安排渠道有兩種方式，一是由騰飛公司直接派單，二是用戶與毛某直接聯(lián)系，毛某也需進(jìn)行服務(wù)。其工資待遇為計(jì)件加獎(jiǎng)金。2012年6月10日上午7：50分至7：58分其到開縣某醫(yī)院電信機(jī)房檢查了故障。除此之外，騰飛公司沒有通過派單的形式給毛某安排其他工作。該日上午10：32分左右，其家屬發(fā)現(xiàn)毛某在家神志不清、呼之不應(yīng)后撥打開縣中醫(yī)院急救電話，10：39分左右急診醫(yī)生到達(dá)毛某家進(jìn)行搶救，因搶救無效毛某于11：15分死亡。6月11日，公司向開縣人力資源和社會(huì)保障局（以下簡稱開人社局）提出工傷認(rèn)定申請(qǐng)，并提交了相關(guān)材料。開人社局依法對(duì)原告方及騰飛公司所提交的證據(jù)進(jìn)行了調(diào)查核實(shí)，并依職權(quán)進(jìn)行了取證，認(rèn)為毛某突發(fā)疾病死亡在家中，不屬于《工傷保險(xiǎn)條例》第十五條第一項(xiàng)視同工傷的情形，并于6月19日作出不予認(rèn)定工傷決定書。認(rèn)定決定作出之后，毛某家屬稱有人看到毛某發(fā)病后回家拿錢的事實(shí)，以此證明毛某發(fā)病在工作崗位上。毛某家屬對(duì)決定不服，提起訴訟。一審、二審法院均認(rèn)為毛某死亡的地點(diǎn)是在家中，死者毛某的用人單位騰飛公司在提出工傷認(rèn)定申請(qǐng)時(shí)，應(yīng)就自己請(qǐng)求所依據(jù)的事實(shí)主張?zhí)岢鲎C據(jù)加以證明，如果其提供的證據(jù)不足以證明其事實(shí)主張的，在工傷保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)調(diào)查取證無果的情況下，應(yīng)承擔(dān)舉證不能的法律后果。同時(shí)，只有在用人單位不認(rèn)為是工傷的情形下，社會(huì)保險(xiǎn)行政部門才應(yīng)該書面通知用人單位提供舉證材料。在用人單位和職工均認(rèn)為是工傷的情況下，社會(huì)保險(xiǎn)行政部門無需書面通知舉證。故一審、二審法院均駁回了原告撤銷不予工傷認(rèn)定的訴求。
上述兩個(gè)案件中，用人單位和傷亡職工家屬都認(rèn)為是工傷，工傷認(rèn)定階段其舉證責(zé)任主要由傷亡職工家屬和單位共同承擔(dān)，而工傷認(rèn)定部門的責(zé)任主要是調(diào)查核實(shí)責(zé)任；而到了工傷案件訴訟階段，舉證責(zé)任轉(zhuǎn)移到了工傷認(rèn)定部門，由工傷認(rèn)定部門承擔(dān)工傷認(rèn)定合法性的舉證責(zé)任，作為原告的用人單位已不再承擔(dān)舉證責(zé)任。這種舉證責(zé)任的不一致，在用人單位和勞動(dòng)者均認(rèn)為是工傷的情況下，很難抵抗用人單位和勞動(dòng)者共同作假騙取工傷認(rèn)定的情形，故司法采取了謙抑的態(tài)度，在工傷認(rèn)定案中，對(duì)工傷認(rèn)定部門的決定，除非程序嚴(yán)重違法，一般不會(huì)撤銷，要求重新作出具體行政行為。特別指出的是，對(duì)于舉證責(zé)任書面告知方面，雖然在用人單位和勞動(dòng)者或者家屬都認(rèn)為是工傷的情況下，法律沒有明文規(guī)定工傷認(rèn)定部門的舉證告知義務(wù)，但是筆者認(rèn)為，工傷認(rèn)定作為一項(xiàng)比較專業(yè)性的職能，對(duì)于一般的用人單位或勞動(dòng)者來說，平常了解并不多，認(rèn)定工傷需要提供哪些材料并不能像工傷認(rèn)定機(jī)關(guān)那樣能準(zhǔn)確的把握，故工傷認(rèn)定部門在受理工傷申請(qǐng)后，向用人單位和勞動(dòng)者發(fā)出書面舉證通知，并給予足夠的舉證時(shí)間，更符合正當(dāng)法律程序要求。在充分告知舉證要求和給予適當(dāng)?shù)呐e證時(shí)間后，作出的工傷認(rèn)定結(jié)論可能更能令申請(qǐng)者信服。
三、現(xiàn)實(shí)探討：工傷舉證分配方案之探索
目前，我國的《工傷保險(xiǎn)條例》第十九條第二款明確規(guī)定用人單位對(duì)其不認(rèn)為是工傷的承擔(dān)舉證責(zé)任。《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行(中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第二十六條第一款規(guī)定行政機(jī)關(guān)對(duì)被訴具體行政行為的合法性承擔(dān)舉證責(zé)任。上述兩條規(guī)定意味著在工傷認(rèn)定行政程序中，用人單位對(duì)職工不是工傷負(fù)舉證責(zé)任；行政訴訟中，被告即勞動(dòng)保障行政部門對(duì)被訴的工傷認(rèn)定的合法性負(fù)舉證責(zé)任。在工傷認(rèn)定程序中，如果用人單位不配合，勞動(dòng)保障行政部門收集證據(jù)顯得非常困難，加之勞動(dòng)者處于弱勢地位，勞動(dòng)者收集的證據(jù)也有限，在此過程中，勞動(dòng)保障行政部門可憑借《工傷保險(xiǎn)條例》第十九條第二款，依據(jù)勞動(dòng)者提供的有限的、證明力較弱的證據(jù)，作出對(duì)勞動(dòng)者有利的工傷認(rèn)定結(jié)論。此階段，用人單位在舉證責(zé)任的分擔(dān)上明顯處于不利的法律地位。但是，行政訴訟中，被告對(duì)被訴具體行政行為的合法性負(fù)舉證責(zé)任，面對(duì)此種現(xiàn)實(shí)，應(yīng)該怎么辦呢？
第一種觀點(diǎn)認(rèn)為在工傷認(rèn)定行政訴訟案件中，不能機(jī)械地適用行政機(jī)關(guān)負(fù)舉證責(zé)任的規(guī)則，對(duì)于用人單位不服工傷認(rèn)定而提起的行政訴訟，考慮到用人單位與勞動(dòng)保障行政部門的舉證能力，用人單位作為原告在行政訴訟中必須承擔(dān)證明工傷認(rèn)定結(jié)論違法的舉證責(zé)任。在對(duì)工傷認(rèn)定程序進(jìn)行立法過程中，對(duì)用人單位是原告的情形下，采取由用人單位負(fù)舉證責(zé)任的模式，從而改變?nèi)嗣穹ㄔ哼M(jìn)行舉證分配時(shí)缺乏明文法律依據(jù)的局面。
第二種觀點(diǎn)將工傷認(rèn)定設(shè)置為勞動(dòng)法律關(guān)系，回歸于社會(huì)法領(lǐng)域勞動(dòng)仲裁的受案范圍。不服勞動(dòng)仲裁裁決的，直接銜接民事訴訟程序。[王建軍：《工傷認(rèn)定：行政與司法的沖突及消除》，載《社會(huì)科學(xué)研究》，2007年第2期。
]民事訴訟的證明規(guī)則在基本原則上是“誰主張,誰舉證”。單位不服仲裁工傷認(rèn)定提起訴訟,也是作為原告的單位舉證。況且《工傷保險(xiǎn)條例》已經(jīng)明確規(guī)定了用人單位的舉證責(zé)任，在民事訴訟程序中就不至于出現(xiàn)要求政府舉證而發(fā)生的證明責(zé)任的轉(zhuǎn)移，勞動(dòng)者的權(quán)益就會(huì)得到更大力度的保護(hù)。工傷認(rèn)定退出公法領(lǐng)域，也就消亡了工傷行政復(fù)議和工傷行政訴訟程序，消除了工傷認(rèn)定中行政與司法的沖突,大大增強(qiáng)了工傷救濟(jì)的公正、效率、便民和低成本運(yùn)行。
第三種觀點(diǎn)可以采取改革訴訟制度的方式簡化工傷認(rèn)定案件的程序，不妨參照交通事故責(zé)任認(rèn)定的做法，在《道路交通安全法》施行前，當(dāng)事人對(duì)交通事故責(zé)任認(rèn)定可以向上級(jí)機(jī)關(guān)申請(qǐng)行政復(fù)議。《道路交通安全法》實(shí)施以后，取消當(dāng)事人申請(qǐng)行政復(fù)議的權(quán)利。道路交通事故責(zé)任認(rèn)定合法性審查不屬于行政訴訟范圍。交通管理部門作出的交通事故認(rèn)定僅作為處理交通事故糾紛的證據(jù)參考使用。工傷認(rèn)定結(jié)論與交通事故責(zé)任認(rèn)定，兩種行政行為均屬于行政確認(rèn)，均是對(duì)事故傷害的事實(shí)進(jìn)行定性分析，均沒有涉及具體補(bǔ)償額。在審理涉及工傷事故的民事案件中，民事審判法官要對(duì)工傷認(rèn)定結(jié)論作為證據(jù)進(jìn)審查，不妨直接將行政訴訟對(duì)工傷認(rèn)定結(jié)論進(jìn)行合法性審查職能交與民事訴訟。[謝少清,楊小蕓,周 剛：《關(guān)于審理工傷認(rèn)定行政案件若干問題的思考》，載《行政法學(xué)研究》，2005年第2期。
]若民事審判法官認(rèn)為工傷認(rèn)定結(jié)論真實(shí)、合法、有效，則予以采信，并作為判定工傷賠償責(zé)分擔(dān)的依據(jù)，否則不予采信，按照查證的事實(shí)進(jìn)行責(zé)任判定。這種制度設(shè)計(jì)簡化了獲得工傷損害賠償?shù)脑V訟程序，提高司法效率，具有可行性。
上述方案雖然設(shè)計(jì)都有一定的合理性，但是對(duì)工傷案件的性質(zhì)具有重大的改變，第一種觀點(diǎn)改變了工傷行政案件的舉證責(zé)任的承擔(dān)方式，這與行政訴訟法的舉證原則相悖；而第二種觀點(diǎn)將工傷認(rèn)定直接界定為勞動(dòng)關(guān)系，屬于勞動(dòng)仲裁的受案范圍，對(duì)仲裁不服挺起民事訴訟，但是民事訴訟的主體是平等的雙方當(dāng)事人，而因工傷認(rèn)定不服提起仲裁的一方當(dāng)事人為具有行政權(quán)力的勞動(dòng)保障部門，在訴訟的一開始，不管用人單位不服，還是職工或職工家屬不服都會(huì)處于劣勢地位。根據(jù)第三種意見，將工傷認(rèn)定參照交通事故責(zé)任認(rèn)定的做法，雖然簡化了程序，但是交通事故具有即時(shí)性，一旦事故發(fā)生，相關(guān)人員及時(shí)到位，固定證據(jù)，能夠比較客觀及時(shí)的作出認(rèn)定。相反，工傷認(rèn)定不同，是工傷事故發(fā)生后，申請(qǐng)人準(zhǔn)備好相關(guān)材料和證據(jù)，達(dá)到受理?xiàng)l件后，才能受理。工傷認(rèn)定機(jī)構(gòu)所得到的第一手證據(jù)資料是申請(qǐng)人提供的，并不是自己現(xiàn)場取得的，需要經(jīng)過調(diào)查核實(shí)才能認(rèn)定。故直接參照交通事故認(rèn)定辦法認(rèn)定的可行性仍有待商榷。
四、未來發(fā)展：工傷認(rèn)定舉證責(zé)任優(yōu)化分配構(gòu)想
現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)生活中，各種事故的發(fā)生在所難免。一旦事故造成勞動(dòng)者傷亡，是否屬于工傷往往會(huì)產(chǎn)生爭議。用人單位管理制度、工作安排、勞動(dòng)者檔案等相關(guān)資料通常由用人單位保管，故用人單位的舉證能力顯然強(qiáng)于勞動(dòng)者，故《工傷保險(xiǎn)條例》第二十九條第二款規(guī)定在工傷認(rèn)定行政程序中，用人單位承擔(dān)舉證責(zé)任原則，這種規(guī)定是對(duì)勞動(dòng)者和用人單位的利益及其風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)進(jìn)行平衡，有利于保護(hù)勞動(dòng)者的合法權(quán)益。這一規(guī)定明確了工傷認(rèn)定行政程序中舉證責(zé)任的分配問題。對(duì)此，筆者認(rèn)為，如果用人單位舉證不能或者經(jīng)通知不舉證，勞動(dòng)和社會(huì)保障機(jī)關(guān)在調(diào)查核實(shí)的基礎(chǔ)上，可以推定工傷。[ 參見中華人民共和國最高人民法院行政審判庭編：《中國行政審判指導(dǎo)案例》第一卷第38號(hào)案例勞動(dòng)部門在何種情況下可以不必提供勞動(dòng)者屬于工傷視的直接證據(jù)，第206頁。]但在行政訴訟程序中，根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第三十二條規(guī)定，被告對(duì)做出的具體行政行為負(fù)有舉證責(zé)任，應(yīng)當(dāng)提供該具體行政行為的證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件。在行政機(jī)關(guān)認(rèn)定是工傷，用人單位不服提起訴訟或者行政機(jī)關(guān)不認(rèn)定工傷，用人單位或者第三人勞動(dòng)者不服的情況下，作為被告的行政機(jī)關(guān)的舉證責(zé)任與作為原告的用人單位、第三人勞動(dòng)者之間的舉證責(zé)任應(yīng)進(jìn)行合理分配。
第一種情況，用人單位不認(rèn)為是工傷，其應(yīng)在行政訴訟中承擔(dān)舉證責(zé)任。理由是：一是勞動(dòng)者須服從用人單位的管理和指揮，工作時(shí)間、工作場所、工作內(nèi)容均由用人單位安排。勞動(dòng)保障部門雖然享有一定調(diào)查權(quán)、但現(xiàn)實(shí)中不少用人單位并未依法為勞動(dòng)者繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)用，一旦發(fā)生勞動(dòng)者傷亡事故，往往會(huì)為逃避賠償責(zé)任而隱匿對(duì)其不利的證據(jù)，不承認(rèn)勞動(dòng)者傷亡發(fā)生在其安排的工作時(shí)間和工作場所內(nèi)或者從事的工作內(nèi)容并非其所安排。任何傷亡事故的發(fā)生經(jīng)過都很難還原重現(xiàn)，在用人單位不配合的情況下，勞動(dòng)保障部門通過事后調(diào)查收集取得勞動(dòng)者屬于工傷的直接證據(jù)存在困難。二是雖然行政訴訟法規(guī)定了由被告作出的具體行政行為負(fù)有舉證責(zé)任，但是還應(yīng)該結(jié)合《工傷保險(xiǎn)條例》重在保護(hù)勞動(dòng)者的本意和有關(guān)工傷認(rèn)定行政程序中用人單位和勞動(dòng)者舉證責(zé)任分配的具體規(guī)定，充分考慮訴訟各方當(dāng)事人的舉證能力，由用人單位承擔(dān)主要舉證責(zé)任、勞動(dòng)者承擔(dān)基本的事實(shí)證明責(zé)任、勞動(dòng)保障部門承擔(dān)調(diào)查核實(shí)的責(zé)任，如果用人單位拒不舉證或者舉證不能，勞動(dòng)保障部門再結(jié)合勞動(dòng)者提供申請(qǐng)材料及調(diào)查核實(shí)的基礎(chǔ)上作出的工傷認(rèn)定，法院應(yīng)予以支持。
第二種情況，用人單位和勞動(dòng)者均認(rèn)為是工傷、勞動(dòng)保障部門不認(rèn)為是工傷的，由用人單位和勞動(dòng)者承擔(dān)舉證責(zé)任、勞動(dòng)保障部門承擔(dān)調(diào)查核實(shí)責(zé)任。即在工傷行政認(rèn)定程序中，用人單位和勞動(dòng)者應(yīng)積極提供認(rèn)為工傷的相關(guān)材料，并積極配合勞動(dòng)保障部門調(diào)查核實(shí)，如果在調(diào)查核實(shí)的基礎(chǔ)上，作出工傷認(rèn)定決定，那么進(jìn)入工傷保險(xiǎn)理賠程序。如果做出不予認(rèn)定工傷決定，在行政訴訟中，用人單位和勞動(dòng)者對(duì)其主張進(jìn)行舉證，勞動(dòng)保障部門對(duì)其決定的合法性進(jìn)行舉證。對(duì)于用人單位或者職工在工傷認(rèn)定作出后提供的證據(jù)，如文中案例四中補(bǔ)充提供的證人證言，如果沒有其他證據(jù)佐證，一般不予采信。基于此，筆者建議修改按照訴訟種類確定相應(yīng)的舉證責(zé)任。具體到象工傷認(rèn)定這樣的確認(rèn)訴訟中，原告請(qǐng)求確認(rèn)行政行為違法、無效的，由被告對(duì)做出行政行為的合法性承擔(dān)舉證責(zé)任。原告請(qǐng)求確認(rèn)行政法律關(guān)系成立或者不成立的，由提出主張的一方承擔(dān)舉證責(zé)任。[ 參見李光宇、王振宇、梁鳳云：《行政訴訟法修改應(yīng)關(guān)注十大問題》，載《法律適用》，2013年第3期。]
鑒于能否被認(rèn)定工傷，對(duì)受傷勞動(dòng)者及親人的生產(chǎn)、生活產(chǎn)生巨大影響，特別是大量的農(nóng)民工、新入職群體，由于法治意識(shí)淡薄，用人單位處于強(qiáng)勢地位，很少為他們買工傷保險(xiǎn)，使他們在工作中發(fā)生傷亡事故，很難享受到工傷保險(xiǎn)待遇。筆者認(rèn)為，行政法應(yīng)該給予他們必要的關(guān)懷，在工傷認(rèn)定中加大對(duì)單位的舉證責(zé)任和處罰力度，督促用人單位積極為勞動(dòng)者購買工傷保險(xiǎn)，在工傷事故發(fā)生后積極為勞動(dòng)者申請(qǐng)工傷保險(xiǎn)待遇。同時(shí)，加大工傷認(rèn)定部門的調(diào)查取證職責(zé)，嚴(yán)格不予認(rèn)定工傷的證明責(zé)任，從而監(jiān)督工傷認(rèn)定部門依法作出正確、合理的認(rèn)定，保護(hù)受傷勞動(dòng)者的合法權(quán)益。
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