勞動(dòng)關(guān)系認(rèn)定沖突時(shí)的程序選擇
——以工傷保險(xiǎn)待遇糾紛審理為視角
一、問題的提出
原告黃某以安裝防盜門為業(yè)，被告洪某系經(jīng)銷防盜門的個(gè)體工商戶。
2013年2月5日，被告通知黃某到某業(yè)主家安裝其銷售的防盜門，安裝完畢經(jīng)業(yè)主驗(yàn)收后由被告向原告支付安裝費(fèi)，原告自帶工具在安裝過程中不慎將右手肌腱切斷。
原告申請(qǐng)工傷部門進(jìn)行工傷認(rèn)定，2013年5月2日，工傷行政部門出具了工傷認(rèn)定書認(rèn)定原告?zhèn)楣?
被告在法定期間內(nèi)因故未提起行政復(fù)議或行政訴訟。
原告經(jīng)勞動(dòng)仲裁后訴至法院請(qǐng)求被告進(jìn)行各項(xiàng)工傷保險(xiǎn)待遇賠償，被告辯稱雙方根本不存在勞動(dòng)關(guān)系，拒絕賠償。
經(jīng)審理查明，雙方在事故發(fā)生時(shí)不存在勞動(dòng)關(guān)系，應(yīng)系承攬關(guān)系。
對(duì)于該案的裁判，在實(shí)務(wù)中三種處理意見：
一、行政優(yōu)先，完全承認(rèn)。工傷認(rèn)定部門具有認(rèn)定勞動(dòng)關(guān)系的行政職權(quán)，工傷認(rèn)定已經(jīng)隱含了勞動(dòng)關(guān)系的認(rèn)定，被告雖否認(rèn)勞動(dòng)關(guān)系，但并未在法定期間內(nèi)通過行政復(fù)議或行政訴訟進(jìn)行救濟(jì)，行政行為具有公定力，行政行為一經(jīng)作出，除無效情況外，在被有權(quán)機(jī)關(guān)撤銷之前，對(duì)任何機(jī)構(gòu)和個(gè)人都具有被推定為合法、有效而予以尊重的法律效力，法院民事審理無權(quán)對(duì)工傷認(rèn)定進(jìn)行審查，故應(yīng)依據(jù)工傷認(rèn)定書直接作出工傷保險(xiǎn)待遇賠償?shù)呐袥Q。此種處理方式的缺點(diǎn)是，某些具體行政行為本身錯(cuò)誤難免，尤其是行政機(jī)關(guān)只采取形式審查的方式確認(rèn)或形成某種民事法律關(guān)系時(shí)，實(shí)際的民事權(quán)義關(guān)系與行政認(rèn)定不一致的情形會(huì)有發(fā)生。如果民事審判中對(duì)工傷認(rèn)定的結(jié)果一律不作審查，直接作為案件審判的依據(jù)，不免會(huì)導(dǎo)致錯(cuò)案的出現(xiàn)，民事糾紛在實(shí)質(zhì)上也未能得到正確解決和徹底平息。
二、訴訟中止，先行后民。對(duì)于行政行為合法性的審查，是行政訴訟的任務(wù)，民事訴訟中需要解決行政行為的合法性問題時(shí)，法院應(yīng)裁定終止民事訴訟，建議當(dāng)事人另行提起行政訴訟解決行政爭(zhēng)議，待行政訴訟對(duì)行政行為的合法性作出裁斷后再行恢復(fù)民事訴訟。此種處理方式的缺點(diǎn)是，當(dāng)事人提起行政訴訟，一般會(huì)大大延長(zhǎng)民事訴訟時(shí)間，不利于案件的及時(shí)審結(jié)。另外，終止民事訴訟后，可能會(huì)出現(xiàn)一方當(dāng)事人既不提起行政訴訟又不放棄權(quán)利，致使人民法院因缺少行政審判的裁決依據(jù)而限于被動(dòng)的兩難境地。
三、民事為主，直接審查。勞動(dòng)行政部門雖然有認(rèn)定勞動(dòng)關(guān)系的行政職權(quán)，但民事審理當(dāng)然具有認(rèn)定勞動(dòng)關(guān)系的司法裁決權(quán)能，案件在審理中應(yīng)當(dāng)避免對(duì)行政行為的合法性進(jìn)行審查，而直接運(yùn)用民事法律和其他事實(shí)根據(jù)對(duì)勞動(dòng)關(guān)系進(jìn)行審查。如確認(rèn)雙方不存在勞動(dòng)關(guān)系，法院應(yīng)直接駁回原告關(guān)于工傷保險(xiǎn)待遇賠償主張。對(duì)于此種處理方式的爭(zhēng)議在于造成了行政處理與司法裁決相矛盾的結(jié)果。
人民法院在審理工傷保險(xiǎn)待遇賠償糾紛中，緣何對(duì)于勞動(dòng)關(guān)系的認(rèn)定與工傷行政認(rèn)定部門發(fā)生沖突，人民法院能否在對(duì)于勞動(dòng)關(guān)系作出實(shí)質(zhì)審查后直接作出相反認(rèn)定并就此裁判，上述問題在審判實(shí)務(wù)中不斷出現(xiàn)，困擾著在一線從事民事審理的法官，該問題實(shí)質(zhì)上是行政行為對(duì)民事審判的拘束效力問題。工傷認(rèn)定書不同于行政機(jī)關(guān)作出的權(quán)利憑證，如房地產(chǎn)登記，該登記行政行為僅僅是一種權(quán)利推定，對(duì)民事法律關(guān)系起到公示、公信和權(quán)利推定的效力，這種推定可能與實(shí)際權(quán)利情況不一致，法院有權(quán)按照民事訴訟程序?qū)?quán)利的歸屬進(jìn)行判斷；工傷認(rèn)定書也不同于公安交通管理部門出具的交通事故認(rèn)定書，事故認(rèn)定書作為民事案件的重要證據(jù)，一般情況下可以成為法院認(rèn)定案件事實(shí)的依據(jù)，但如果當(dāng)事人有相反證據(jù)或足以推翻其結(jié)論的理由時(shí)，法院完全可以依據(jù)有關(guān)事實(shí)和理由作出自己的判斷。工傷認(rèn)定關(guān)于勞動(dòng)關(guān)系的確認(rèn)發(fā)生沖突的情形不同于上述行政行為，此處確認(rèn)勞動(dòng)關(guān)系是由勞動(dòng)行政部門和民事審判部門基于同一部門法作出的認(rèn)定。認(rèn)定發(fā)生沖突時(shí)，法院適用何種程序?qū)徖�，我�?guó)現(xiàn)行法律沒有規(guī)定，司法解釋同樣沒有對(duì)此作出規(guī)定。實(shí)務(wù)中各地法院做法各異。
筆者作為長(zhǎng)期從事民事審判實(shí)務(wù)的法官，擬借本文從現(xiàn)有法律規(guī)定出發(fā)從理論與實(shí)務(wù)層面進(jìn)行剖析，以期為該類案件的審判實(shí)務(wù)提供一些思路和借鑒。
二、行政與民事訴訟關(guān)于勞動(dòng)關(guān)系認(rèn)定沖突的成因分析
1、工傷認(rèn)定部門具有認(rèn)定勞動(dòng)關(guān)系的行政職權(quán)。
勞動(dòng)關(guān)系是工傷認(rèn)定機(jī)構(gòu)進(jìn)行工傷認(rèn)定的前提，是工傷職工享受工傷保險(xiǎn)待遇的先決條件。關(guān)于工傷認(rèn)定程序與勞動(dòng)關(guān)系認(rèn)定程序的關(guān)系存在兩種觀點(diǎn)：第一種觀點(diǎn)認(rèn)為，勞動(dòng)關(guān)系認(rèn)定程序與工傷認(rèn)定程序是兩個(gè)獨(dú)立的程序，即勞動(dòng)關(guān)系認(rèn)定程序前置。勞動(dòng)關(guān)系爭(zhēng)議屬于勞動(dòng)爭(zhēng)議的范疇，應(yīng)當(dāng)由勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁委員會(huì)審理，當(dāng)事人對(duì)仲裁不服的，可以提起民事訴訟，工傷認(rèn)定機(jī)構(gòu)不得對(duì)于勞動(dòng)關(guān)系進(jìn)行認(rèn)定；第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，可以由工傷認(rèn)定機(jī)構(gòu)在工傷認(rèn)定程序中對(duì)勞動(dòng)關(guān)系進(jìn)行認(rèn)定，即工傷認(rèn)定程序與勞動(dòng)關(guān)系認(rèn)定程序合一。在司法實(shí)踐中，最高人民法院行政審判庭《關(guān)于勞動(dòng)行政部門在工傷認(rèn)定程序中是否具有勞動(dòng)關(guān)系確認(rèn)權(quán)請(qǐng)示的答復(fù)》【2009】行他字第12號(hào)中認(rèn)為，勞動(dòng)行政部門在工傷認(rèn)定程序中，具有認(rèn)定受到傷害的職工和企業(yè)之間是否存在勞動(dòng)關(guān)系的職權(quán)。在時(shí)裝公司訴勞動(dòng)和社會(huì)保障局一案中，山東省棗莊市中級(jí)人民法院認(rèn)為：“勞動(dòng)保障行政部門對(duì)工傷認(rèn)定申請(qǐng)人與用人單位是否存在勞動(dòng)關(guān)系具有行政確認(rèn)的職權(quán)，通過勞動(dòng)仲裁的方式確認(rèn)勞動(dòng)關(guān)系不是工傷認(rèn)定的前提”。最高人民法院通過案例指導(dǎo)的形式為工傷認(rèn)定程序與勞動(dòng)關(guān)系認(rèn)定程序的合一起到積極指導(dǎo)作用。此外，人力資源與社會(huì)保障部保險(xiǎn)司司長(zhǎng)陳剛也認(rèn)為，工傷認(rèn)定部門可以直接認(rèn)定勞動(dòng)關(guān)系。這種處理方法主要是出于簡(jiǎn)化工傷認(rèn)定程序的需要，但同時(shí)帶來了沖突隱患，因?yàn)楣J(rèn)定部門對(duì)勞動(dòng)關(guān)系存在法律爭(zhēng)議時(shí)作出認(rèn)定，當(dāng)事人在獲得對(duì)其不利的認(rèn)定時(shí)，可能會(huì)就同一問題求助勞動(dòng)仲裁機(jī)構(gòu)，從而導(dǎo)致法律后果的不同：即如果工傷認(rèn)定認(rèn)定勞動(dòng)關(guān)系，用工單位不服，可能引發(fā)“一復(fù)二審”，仲裁部門否認(rèn)勞動(dòng)關(guān)系，勞動(dòng)者不服，可能引發(fā)“一裁二審”。故，對(duì)于同一勞動(dòng)法律關(guān)系，不同部門均有權(quán)認(rèn)定為結(jié)論沖突的發(fā)生帶來了必然性。
2、勞動(dòng)關(guān)系認(rèn)定的性質(zhì)及復(fù)雜性加劇了沖突發(fā)生可能性。
工傷認(rèn)定行為是特定認(rèn)定機(jī)構(gòu)或組織依據(jù)法律法規(guī)規(guī)定對(duì)職工在工作或視同工作過程中所遭受的傷害是否構(gòu)成工傷所作出的確認(rèn)或裁決的行為。正如《工傷保險(xiǎn)條例》第一條的規(guī)定，工傷保險(xiǎn)“充滿了人文關(guān)懷和社會(huì)溫情，使受害者所感受到的是受害威脅和社會(huì)補(bǔ)償安全的有機(jī)統(tǒng)一，通過社會(huì)保障使受害者獲得生存和發(fā)展的權(quán)利”，因此，從工傷保險(xiǎn)法律制度功能出發(fā)，工傷認(rèn)定行為是特定組織或機(jī)構(gòu)對(duì)于工傷職工能否享受工傷保險(xiǎn)待遇進(jìn)行身份、資格的確認(rèn)或裁決的行為。當(dāng)工傷職工或者其近親屬、工會(huì)和用人單位對(duì)受工傷的事實(shí)無異議，雙方對(duì)申報(bào)工傷意見一致的情況下，工傷認(rèn)定行為是一種確認(rèn)身份、資格的行為；當(dāng)工傷職工或者其近親屬、工會(huì)和用人單位就勞動(dòng)關(guān)系認(rèn)定、發(fā)生工傷的事實(shí)或者認(rèn)定工傷的意見有異議時(shí)，工傷認(rèn)定行為是一種裁決行為。工傷認(rèn)定行為的裁決性決定了工傷認(rèn)定是一種糾紛解決機(jī)制，在一定程度上決定了在認(rèn)定勞動(dòng)關(guān)系時(shí)發(fā)生沖突的可能性。工傷認(rèn)定機(jī)關(guān)的主要任務(wù)是工傷事故或職業(yè)病的調(diào)查核實(shí)，當(dāng)勞動(dòng)關(guān)系夾雜法律爭(zhēng)議，賦予工傷認(rèn)定機(jī)關(guān)對(duì)此類勞動(dòng)關(guān)系爭(zhēng)議的確認(rèn)權(quán)，勢(shì)必抹殺工傷認(rèn)定本身的特點(diǎn)和性質(zhì)，讓工傷認(rèn)定部門勉為其難。
就理論而言，勞動(dòng)者與用人單位簽訂了勞動(dòng)合同，勞動(dòng)者與用人單位之間具有勞動(dòng)關(guān)系是無可非議的。但在現(xiàn)實(shí)生活中，由于種種原因，相當(dāng)多的勞動(dòng)者沒有以書面形式與用人單位簽訂勞動(dòng)協(xié)議，這就有一個(gè)需要確認(rèn)解決的問題，即事實(shí)勞動(dòng)關(guān)系是否成立。也就是說，以什么來衡量勞動(dòng)者與用人單位之間構(gòu)成事實(shí)勞動(dòng)關(guān)系，勞動(dòng)法以及相關(guān)司法解釋對(duì)此未作明確規(guī)定。2005年5月25日，勞動(dòng)和社會(huì)保障部發(fā)布了《關(guān)于確立勞動(dòng)關(guān)系有關(guān)事項(xiàng)的通知》對(duì)于認(rèn)定事實(shí)勞動(dòng)關(guān)系有了進(jìn)一步的規(guī)定，但仍然不能有效解決大量的事實(shí)勞動(dòng)關(guān)系的主體確認(rèn)問題，且法律位階太低，并非是人民法院審理案件的當(dāng)然依據(jù)。對(duì)于復(fù)雜勞動(dòng)關(guān)系的認(rèn)定，更多還停留在學(xué)術(shù)理論層面和法官的自由裁量上，對(duì)事實(shí)勞動(dòng)關(guān)系沒有法律層面的統(tǒng)一認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，是行政與司法在認(rèn)定工傷上產(chǎn)生沖突的重大原因之一。
三、在工傷保險(xiǎn)待遇賠償糾紛中法院實(shí)質(zhì)審查勞動(dòng)關(guān)系的正當(dāng)性分析
1、民事審理具有對(duì)勞動(dòng)關(guān)系作出認(rèn)定的法定職權(quán)。
《勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解仲裁法》第二條規(guī)定，“因確認(rèn)勞動(dòng)關(guān)系發(fā)生的爭(zhēng)議”使用該法；《勞部發(fā)【2005】12號(hào)文》第五條規(guī)定，“勞動(dòng)者與用人單位就是否存在勞動(dòng)關(guān)系引發(fā)爭(zhēng)議，應(yīng)由勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁機(jī)構(gòu)直接受理確認(rèn)后作出裁定”；《勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解仲裁法》第五十條規(guī)定，“當(dāng)事人對(duì)本法第四十七條規(guī)定以外的其他勞動(dòng)爭(zhēng)議案件的仲裁裁決不服的，可以向人民法院提起訴訟”。故，最高人民法院關(guān)于印發(fā)修改后的《民事案件案由規(guī)定》的通知（法[2011]42號(hào)）明確第169條第一項(xiàng)將確認(rèn)勞動(dòng)關(guān)系列為民事審判的法定案由。
最高人民法院行政審判庭雖然在《關(guān)于勞動(dòng)行政部門在工傷認(rèn)定程序中是否具有勞動(dòng)關(guān)系確認(rèn)權(quán)請(qǐng)示的答復(fù)》【2009】行他字第12號(hào)中賦予工傷認(rèn)定部門具有認(rèn)定勞動(dòng)關(guān)系的行政職權(quán)，但并無法律對(duì)此進(jìn)行明確規(guī)定，這種處理方法主要是出于簡(jiǎn)化工傷認(rèn)定程序，提高工傷認(rèn)定效率的需要，此規(guī)定程序意義大于實(shí)體意義。另，《工傷保險(xiǎn)條例》規(guī)定，勞動(dòng)保障行政部門無須參照司法程序組織雙方當(dāng)事人質(zhì)證，只需當(dāng)事人提交材料，行政部門自行展開調(diào)查，且工傷認(rèn)定專業(yè)人員按照行政編制配置的體制，導(dǎo)致勞動(dòng)行政主管部門不可能花費(fèi)大量人力財(cái)力進(jìn)行調(diào)查；又，工傷認(rèn)定雙方提交證據(jù)材料的形式多為證人證言，因?yàn)樽C人證言的局限性和隨意性，雙方均可以找到證明內(nèi)容沖突的證人證言。綜上，勞動(dòng)行政部門按照行政程序處理案件，受各種因素影響，導(dǎo)致對(duì)事實(shí)認(rèn)定的主觀性增強(qiáng)，其認(rèn)定結(jié)果的準(zhǔn)確性必然是相對(duì)的。
2、民事訴訟較行政訴訟在舉證責(zé)任分配上更能體現(xiàn)對(duì)弱者的保護(hù)。
由于立法將工傷認(rèn)定納入了公法范圍的行政法律關(guān)系，工傷認(rèn)定的性質(zhì)屬于政府作出的具體行政行為，當(dāng)然成為司法監(jiān)督的對(duì)象。依據(jù)《行政訴訟法》第5條的規(guī)定：“人民法院審理行政案件，對(duì)具體行政行為是否合法進(jìn)行審查�！痹谟萌藛挝贿@個(gè)“民告官”的行政訴訟案件中，政府是法院眼中的強(qiáng)勢(shì)主體，是監(jiān)督的對(duì)象。從這個(gè)意義上講，法庭不對(duì)勞動(dòng)部門認(rèn)定工傷的具體行政行為進(jìn)行嚴(yán)格的合法性審查才是最大的失職。但法律依據(jù)上對(duì)事實(shí)勞動(dòng)關(guān)系并未像刑法犯罪構(gòu)成要件那樣規(guī)定得清晰明確。對(duì)一些復(fù)雜的事實(shí)勞動(dòng)關(guān)系的認(rèn)定，更是法律空白。于是行政認(rèn)定的工傷常常被司法撤銷就成為必然，這是近年工傷認(rèn)定書被撤銷比例過高的重要原因。證據(jù)是訴訟的脊梁，舉證不能將承擔(dān)敗訴后果，舉證責(zé)任分配導(dǎo)致法律推定不一致，且證明責(zé)任的分配已經(jīng)事先由法律設(shè)置好。我國(guó)《工傷保險(xiǎn)條例》第19條規(guī)定了“職工或者其直系親屬認(rèn)為是工傷，用人單位不認(rèn)為是工傷的，由用人單位承擔(dān)舉證責(zé)任”。但我國(guó)《行政訴訟法》第32條規(guī)定了“被告對(duì)作出的具體行政行為負(fù)有舉證責(zé)任”。這是不同部門法根據(jù)自己所調(diào)整的對(duì)象和保護(hù)的目標(biāo)以及追求的法律價(jià)值所進(jìn)行的證明責(zé)任的分配。在民事訴訟與行政訴訟的審理過程中，實(shí)體意義上的證明責(zé)任發(fā)生了轉(zhuǎn)移：民事訴訟審理，要求由用人單位承擔(dān)不存在勞動(dòng)關(guān)系的舉證責(zé)任；行政訴訟審理工傷認(rèn)定，要求被告行政部門承擔(dān)存在勞動(dòng)關(guān)系的舉證責(zé)任，兩者在各自的領(lǐng)域并未違背勞動(dòng)法和行政法以及證據(jù)學(xué)原理，但兩者相遇則容易發(fā)生碰撞而產(chǎn)生沖突，特別是在工傷證據(jù)難于取證或者證據(jù)滅失或者其為孤證之時(shí)。 工傷認(rèn)定的爭(zhēng)議產(chǎn)生于勞動(dòng)者和用人單位之間，并非源于勞動(dòng)部門的具體行政行為。但法律設(shè)置了勞動(dòng)部門認(rèn)定工傷這一環(huán)節(jié)，將本不是來自政府具體行政行為的勞動(dòng)關(guān)系確認(rèn)糾紛置于行政訴訟的司法監(jiān)督之下，造成勞動(dòng)法的證明責(zé)任分配與行政法的證明責(zé)任分配發(fā)生碰撞：民事認(rèn)定中，勞動(dòng)者是弱勢(shì)主體，單位是強(qiáng)勢(shì)主體，證明責(zé)任分配是單位舉證，敗訴風(fēng)險(xiǎn)分配不利于單位；在行政審判中，政府是強(qiáng)者，用人單位成為弱者，證明責(zé)任的分配不利于政府。但此時(shí)被告席上的政府實(shí)際代表的是工傷勞動(dòng)者的利益，司法對(duì)行政所作的具體行政行為的嚴(yán)格審查，恰恰最不利于弱勢(shì)群體工傷勞動(dòng)者，其法律效果與社會(huì)效果相悖。
3、民事審判實(shí)質(zhì)審查勞動(dòng)關(guān)系對(duì)于糾紛解決有終局意義，更能實(shí)現(xiàn)工傷保險(xiǎn)設(shè)立“高效便捷”的立法初衷。
工傷認(rèn)定是工傷保險(xiǎn)法律制度的核心范疇，是工傷職工取得工傷保險(xiǎn)待遇的前提，也是工傷保險(xiǎn)金辦機(jī)構(gòu)支付工傷保險(xiǎn)待遇的依據(jù)。因此，構(gòu)建“以人為本，高效便捷”的工傷認(rèn)定程序?qū)ΡＷC工傷職工的權(quán)益就具有身份重要的意義。2011年1月1日實(shí)施的新的《工傷保險(xiǎn)條例》在原來的基礎(chǔ)上對(duì)工傷認(rèn)定程序進(jìn)行了簡(jiǎn)化，但并沒有從根本上解決工傷認(rèn)定程序冗長(zhǎng)、繁瑣的問題。在實(shí)踐中，一般由社會(huì)保險(xiǎn)行政部門來行使工傷的最終認(rèn)定權(quán)，法院不能直接改變社會(huì)保險(xiǎn)行政部門的決定，而是由社會(huì)保險(xiǎn)行政部門重新作出工傷認(rèn)定，即“堅(jiān)持工傷認(rèn)定專有主義和前置主義原則”。但社會(huì)保險(xiǎn)行政部門往往基于對(duì)證據(jù)和工傷認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的理解，作出與原有認(rèn)定結(jié)論相同的結(jié)論，工傷認(rèn)定因此就會(huì)陷入“認(rèn)定-撤銷-重新認(rèn)定-撤銷”的怪圈。因此，有的學(xué)者認(rèn)為應(yīng)該賦予法院最終的工傷認(rèn)定權(quán)，“工傷認(rèn)定不同于行政機(jī)關(guān)的其他決定之處在于工傷認(rèn)定就其實(shí)質(zhì)而言是法律問題而不是事實(shí)問題，在這個(gè)問題上，法院理所應(yīng)當(dāng)擁有最終認(rèn)定權(quán)”。行政行為是具有行政管理職權(quán)的機(jī)關(guān)在其職權(quán)范圍內(nèi)作出的具有法律約束力的行為，根據(jù)現(xiàn)行行政訴訟法及有關(guān)行政法律、法規(guī)的規(guī)定，該行為非經(jīng)行政訴訟程序和行政程序，不得被改變，因此，民事訴訟中不能對(duì)行政行為的合法性進(jìn)行審查，否則屬民事審判權(quán)對(duì)行政權(quán)的不當(dāng)干預(yù)。
而對(duì)于勞動(dòng)關(guān)系認(rèn)定而言，正如該學(xué)著所言，就其實(shí)質(zhì)而言是法律問題而不是事實(shí)問題，尤其當(dāng)工傷職工或者其近親屬、工會(huì)和用人單位就勞動(dòng)關(guān)系認(rèn)定意見有異議時(shí)，工傷認(rèn)定行為實(shí)質(zhì)是一種裁決行為，其行為的裁決性決定了工傷認(rèn)定是一種糾紛解決機(jī)制，則應(yīng)當(dāng)確立民事審判最終原則。另，在工傷認(rèn)定中確認(rèn)勞動(dòng)關(guān)系時(shí)雖有行政權(quán)的介入，但賦予勞動(dòng)行政部門認(rèn)定勞動(dòng)關(guān)系的行政職權(quán)主要是著眼于簡(jiǎn)化工傷認(rèn)定程序的需要，且法律法規(guī)未明確授權(quán)勞動(dòng)行政部門進(jìn)行勞動(dòng)關(guān)系的確認(rèn)，因此勞動(dòng)關(guān)系的確認(rèn)在本質(zhì)上屬于民事爭(zhēng)議糾紛審理范圍，則應(yīng)主要適用民事訴訟程序。因此，人民法院在民事訴訟中應(yīng)當(dāng)避免對(duì)行政行為的合法性進(jìn)行審查，而直接運(yùn)用民事法律和其他事實(shí)根據(jù)對(duì)于勞動(dòng)關(guān)系作出實(shí)質(zhì)審查認(rèn)定，進(jìn)而作出裁判。既避免了與現(xiàn)有法律規(guī)定相悖，又從源頭上避免陷入工傷認(rèn)定的“認(rèn)定-撤銷-重新認(rèn)定-撤銷”的怪圈。
4、民事審判實(shí)質(zhì)審查勞動(dòng)關(guān)系并不與行政行為的公定力相沖突。
行政行為具有公定力，行政行為一經(jīng)作出，除無效情況外，在被有權(quán)機(jī)關(guān)撤銷之前，原則上對(duì)任何機(jī)構(gòu)和個(gè)人都具有被推定為合法、有效而予以尊重的法律效力。但在民事審判中，可以根據(jù)行政行為的內(nèi)容和性質(zhì)，以及其對(duì)私法關(guān)系的介入程度和作用效果，決定民事審判權(quán)的審查限度。在行政工傷認(rèn)定中，賦予工傷認(rèn)定部門具有認(rèn)定勞動(dòng)關(guān)系的行政職權(quán)，主要是出于簡(jiǎn)化工傷認(rèn)定程序，提高工傷認(rèn)定效率的需要，此規(guī)定程序意義大于實(shí)體意義。行政部門對(duì)于勞動(dòng)關(guān)系程序意義上的認(rèn)定并不能成為民事認(rèn)定的前提，行政職權(quán)認(rèn)定勞動(dòng)關(guān)系，其本身是否合法與民事法律關(guān)系是否成立之間沒有必然聯(lián)系。賦予法院在民事審判中對(duì)行政機(jī)關(guān)已確認(rèn)的勞動(dòng)關(guān)系進(jìn)行審查的權(quán)力并不與行政行為的公定力相沖突，因?yàn)椤肮κ桥c行政行為的法效果相關(guān)的。所以，只要不攻擊法效果，即使該行政行為的合法或違法在撤銷訴訟以外的訴訟中成為問題，也不與公定力相抵觸”。所以在工傷保險(xiǎn)待遇賠償糾紛案件審理過程中，民事審判有權(quán)對(duì)于勞動(dòng)關(guān)系進(jìn)行審查認(rèn)定，如果關(guān)于勞動(dòng)關(guān)系認(rèn)定的結(jié)論不同于該工傷認(rèn)定，它推翻的是該工傷認(rèn)定行為所涉及勞動(dòng)關(guān)系的認(rèn)定，而不是行政行為本身，行政行為的形式效力依然存在。但民事判決不得直接宣告工傷認(rèn)定行為違法或予以撤銷，當(dāng)事人可以持生效的民事判決，通過行政程序或行政訴訟撤銷該工傷認(rèn)定。
四、勞動(dòng)關(guān)系在工傷認(rèn)定與民事訴訟中發(fā)生沖突時(shí)的路徑選擇
1、工傷認(rèn)定未經(jīng)過行政訴訟，民事訴訟應(yīng)直接運(yùn)用民事法律和其他事實(shí)根據(jù)對(duì)是否具有勞動(dòng)關(guān)系審查認(rèn)定進(jìn)而作出裁決。
在工傷保險(xiǎn)待遇賠償案件中，當(dāng)賠償義務(wù)主體以雙方不存在勞動(dòng)關(guān)系為由提出抗辯時(shí)，人民法院無需中止民事訴訟，更不能以工傷認(rèn)定書作為確認(rèn)雙方存在勞動(dòng)關(guān)系的當(dāng)然依據(jù)，直接作出民事裁判。法院完全可以在民事訴訟中對(duì)工傷認(rèn)定的所依據(jù)的勞動(dòng)關(guān)系的真實(shí)性與合法性進(jìn)行審查，如果對(duì)于雙方間的勞動(dòng)關(guān)系作出否定判斷時(shí)，完全可以判決駁回原告的訴訟請(qǐng)求。
上述做法主要借鑒日本在行政與民事重合案件審理時(shí)所確立的當(dāng)事人訴訟制度，該制度有兩個(gè)顯著特點(diǎn)：其一，當(dāng)事人訴訟的被告不是作出裁決的行政機(jī)關(guān)，而是與原告有爭(zhēng)議的另一方當(dāng)事人；其二，法院在審理當(dāng)事人訴訟案件時(shí)，“主要適用民事訴訟程序，同時(shí)介入爭(zhēng)議的行政機(jī)關(guān)以特殊身份參加訴訟，法院的判決對(duì)行政機(jī)關(guān)有拘束力，行政機(jī)關(guān)必須服從”。 當(dāng)事人僅對(duì)于勞動(dòng)關(guān)系存在爭(zhēng)議時(shí)，人民法院在民事訴訟中應(yīng)當(dāng)避免對(duì)行政行為的合法性進(jìn)行審查，而直接運(yùn)用民事法律和其他事實(shí)根據(jù)對(duì)是否具有勞動(dòng)關(guān)系審查認(rèn)定后，作出駁回工傷保險(xiǎn)待遇請(qǐng)求的判決。由當(dāng)事人或法院將民事判決提交給有關(guān)的行政機(jī)關(guān)作為其撤銷工傷認(rèn)定的依據(jù)。此舉符合司法最終原則和訴訟經(jīng)濟(jì)的原則。尤其在用工主體否認(rèn)存在勞動(dòng)關(guān)系但又不愿就此對(duì)工傷認(rèn)定提起行政訴訟時(shí)，既尊重當(dāng)事人的訴權(quán)，也有利于爭(zhēng)議的全面解決。法院的判決具有最終的效力，不僅拘束當(dāng)事人，也同樣拘束行政機(jī)關(guān)。當(dāng)事人不會(huì)面對(duì)或者和行政機(jī)關(guān)相對(duì)抗、或者放棄民事實(shí)體權(quán)益的兩難選擇，行政機(jī)關(guān)也不會(huì)因擔(dān)心作被告和擔(dān)心敗訴而對(duì)訴訟施加壓力。
2、對(duì)于已經(jīng)過行政訴訟且作出生效判決予以維持的工傷認(rèn)定應(yīng)啟動(dòng)再審撤銷，民事審理再判決駁回訴訟請(qǐng)求。
在司法活動(dòng)中，法院裁判的統(tǒng)一具有重要意義。首先，這是法制統(tǒng)一的要求，如果法院就同一個(gè)問題作出相互矛盾的判決，將損害司法的威嚴(yán)和神圣，也會(huì)損壞人民法院的威信和聲譽(yù)，造成不良的社會(huì)后果。其次，是解決爭(zhēng)議的需要，相互矛盾的判決的存在意味著爭(zhēng)議并沒有得到解決，相反，還可能加深矛盾。再次，是法院判決得以實(shí)現(xiàn)的需要，法院對(duì)同一個(gè)案件作相互矛盾的判決，會(huì)使行政機(jī)關(guān)和當(dāng)事人均無所適從，根本談不上對(duì)判決的執(zhí)行。在行政訴訟審理中，因法院在審查工傷認(rèn)定的合法性同時(shí)已經(jīng)對(duì)雙方間的勞動(dòng)關(guān)系進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查，故在民事訴訟中如有充分證據(jù)認(rèn)定雙方不存在勞動(dòng)關(guān)系，則應(yīng)中止民事案件的審理，對(duì)于已經(jīng)生效維持工傷認(rèn)定的判決書，應(yīng)當(dāng)依法提起再審程序，待行政判決撤銷工傷認(rèn)定后，民事審理再以雙方不存在勞動(dòng)關(guān)系為由駁回工傷保險(xiǎn)待遇賠償?shù)脑V訟請(qǐng)求。尤其要注意的是，此時(shí)不能以工傷認(rèn)定被撤銷為由裁定駁回起訴，因?yàn)榇藭r(shí)以雙方不存在勞動(dòng)關(guān)系為由判決駁回訴訟請(qǐng)求，該結(jié)果為工傷認(rèn)定的終局結(jié)果，避免社會(huì)保險(xiǎn)行政部門再基于對(duì)證據(jù)和工傷認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的理解，作出與原有認(rèn)定結(jié)論相同的結(jié)論，從而導(dǎo)致陷入“認(rèn)定-撤銷-重新認(rèn)定-撤銷”的怪圈。
3、對(duì)于在民事訴訟中尚未終結(jié)或新提起的否認(rèn)勞動(dòng)關(guān)系的行政訴訟，應(yīng)適用“基礎(chǔ)優(yōu)先原則”，先民后行。
行政訴訟以民事訴訟審理結(jié)果為依據(jù)，先行中止審理。嚴(yán)格意義上講，現(xiàn)行工傷認(rèn)定存在行政與司法的沖突，重大原因之一是立法在設(shè)置工傷救濟(jì)程序時(shí)缺少社會(huì)法理念為理論指導(dǎo)，誤將工傷救濟(jì)設(shè)置為行政法律關(guān)系而不是勞動(dòng)法律關(guān)系；放置于公法領(lǐng)域而不是社會(huì)法領(lǐng)域。社會(huì)法的顯著特征是弱者保護(hù)，但作為公法的行政訴訟進(jìn)行嚴(yán)格的合法性審查。兩個(gè)不同法域的價(jià)值取舍是有極大區(qū)別的，相同的案由在不同法域程序的審理下會(huì)得到不同的法律效果。尤其是賦予工傷行政部門以認(rèn)定勞動(dòng)關(guān)系的行政職權(quán)看似簡(jiǎn)化了程序，但恰恰是此原因?qū)е抡J(rèn)定勞動(dòng)關(guān)系的職能出現(xiàn)重合，最終導(dǎo)致勞動(dòng)關(guān)系認(rèn)定的沖突出現(xiàn)，由民事訴訟認(rèn)定勞動(dòng)關(guān)系應(yīng)是回歸立法原旨。最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問題的解釋》第97條規(guī)定“人民法院審理行政案件，除依照行政訴訟法和本解釋外，可以參照民事訴訟法的有關(guān)規(guī)定�！薄吨腥A人民共和國(guó)民事訴訟法》第150條則規(guī)定“本案必須以另一案的審理結(jié)果為依據(jù)，而另一案尚未審結(jié)的”，中止訴訟。故先中止行政訴訟，由民事訴訟作出不存在勞動(dòng)關(guān)系的認(rèn)定，再恢復(fù)行政訴訟審理，作出撤銷工傷認(rèn)定的判決。
4、在立法層面應(yīng)消除沖突的設(shè)置程序，盡快把工傷認(rèn)定程序與勞動(dòng)關(guān)系認(rèn)定程序整合為一個(gè)程序，由勞動(dòng)仲裁部門統(tǒng)一作出裁決。
任何行政行為和訴訟都要遵循經(jīng)濟(jì)原則，凡是一道程序能解決的，不設(shè)兩道程序；凡是法院內(nèi)部程序可以解決的不設(shè)外部程序。這里，一方面，要便于當(dāng)事人訴訟，避免當(dāng)事人時(shí)間、精力、金錢的過度浪費(fèi)；另一方面，要有利于減輕法院的負(fù)擔(dān)。將工傷認(rèn)定設(shè)置為勞動(dòng)法律關(guān)系，回歸于社會(huì)法領(lǐng)域勞動(dòng)仲裁的受案范圍。不服勞動(dòng)仲裁裁決的，直接銜接民事訴訟程序。工傷認(rèn)定退出公法領(lǐng)域，也就消亡了工傷行政復(fù)議和工傷行政訴訟程序，消除了工傷認(rèn)定中行政與司法的沖突，大大增強(qiáng)了工傷救濟(jì)的公正、效率、便民和低成本運(yùn)行。
五、結(jié)論
故對(duì)于本文開頭所引述案例的裁判宜采納第三種意見，即：不對(duì)工傷認(rèn)定行為的合法性進(jìn)行審查，而直接運(yùn)用民事法律和其他事實(shí)根據(jù)對(duì)勞動(dòng)關(guān)系實(shí)質(zhì)審查后認(rèn)定雙方不存在勞動(dòng)關(guān)系，最終作出駁回原告工傷保險(xiǎn)待遇請(qǐng)求的判決。
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