裁判要旨
對(duì)于單方交通事故，在交警部門未作出交通事故責(zé)任認(rèn)定的情況下，社會(huì)保險(xiǎn)行政部門不能以未經(jīng)劃分事故責(zé)任為由不予工傷認(rèn)定。
案情
杜芝臣生前是山東鳳祥實(shí)業(yè)有限公司職工。2013年1月4日凌晨1時(shí)30分左右，杜芝臣在下班后騎電動(dòng)車回家途中，由于雪后路面結(jié)冰不慎摔倒，后于凌晨2時(shí)50分左右被送往醫(yī)院救治。1月8日經(jīng)搶救無效死亡，死亡原因被診斷為蛛網(wǎng)膜下腔出血。杜芝臣發(fā)生交通事故后，交通警察部門未出具交通事故責(zé)任認(rèn)定書。2013年1月16日、1月20日，杜光峰（杜芝臣之子）及鳳祥公司分別以杜芝臣下班途中因事故死亡為由向山東省聊城市人力資源和社會(huì)保障局提出工傷認(rèn)定申請(qǐng)。2013年2月5日，聊城市人社局作出聊人社工傷陽(yáng)（2013）50011號(hào)《不予工傷認(rèn)定決定書》，以申請(qǐng)人未能提供證明杜芝臣事故責(zé)任的相關(guān)證據(jù)為由決定不予工傷認(rèn)定。蘇秀蘭（杜芝臣之妻）、杜光峰不服，向法院提起行政訴訟，要求撤銷聊城市人社局作出的不予工傷認(rèn)定決定。
裁判
山東省聊城市東昌府區(qū)人民法院經(jīng)審理認(rèn)為，被告作出的不予工傷認(rèn)定決定認(rèn)定事實(shí)不清，證據(jù)不足，依法應(yīng)予撤銷。依照行政訴訟法第五十四條第（二）項(xiàng)之規(guī)定，判決撤銷被告的不予工傷認(rèn)定決定。
聊城市人社局不服一審判決，上訴至聊城市中級(jí)人民法院。
聊城中院經(jīng)審理認(rèn)為，《工傷保險(xiǎn)條例》第十四條第(六)項(xiàng)規(guī)定，在上下班途中，受到非本人主要責(zé)任的交通事故或者城市軌道交通、客運(yùn)輪渡、火車事故傷害的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為工傷。本案中，杜芝臣在下班途中騎電動(dòng)車摔倒致死，被上訴人因此提起工傷認(rèn)定申請(qǐng)。雖然沒有交警部門出具交通事故責(zé)任認(rèn)定書，但上訴人也并未能提供證據(jù)證明杜芝臣負(fù)交通事故的主要責(zé)任，上訴人以被上訴人不能提供相應(yīng)證據(jù)為由而作出不予工傷認(rèn)定決定，實(shí)際上等同于推定杜芝臣在交通事故中承擔(dān)主要責(zé)任或者全部責(zé)任，此種推定并沒有事實(shí)依據(jù)。上訴人作出不予工傷認(rèn)定決定屬認(rèn)定事實(shí)不清、證據(jù)不足，依法應(yīng)予撤銷，原審法院判決撤銷并無不當(dāng)。依據(jù)行政訴訟法第六十一條第（一）項(xiàng)之規(guī)定，判決駁回上訴，維持原判。
評(píng)析
《工傷保險(xiǎn)條例》第十四條第（六）項(xiàng)規(guī)定：“職工在上下班途中，受到非本人主要責(zé)任的交通事故或者城市軌道交通、客運(yùn)輪渡、火車事故傷害的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為工傷。”具體到本案中，杜芝臣是第三人公司職工、在下班途中發(fā)生事故、因交通事故受傷害三個(gè)要件已獲確認(rèn)。杜芝臣在此次事故中承擔(dān)責(zé)任的程度。職工在交通事故中承擔(dān)責(zé)任的程度，需結(jié)合職工在事故中的過錯(cuò)程度和對(duì)事故后果所產(chǎn)生的作用等因素來進(jìn)行劃分。對(duì)于一般性質(zhì)的交通事故，社會(huì)保險(xiǎn)行政部門會(huì)根據(jù)交警部門作出的事故責(zé)任認(rèn)定來作為工傷認(rèn)定的依據(jù)，但本案中交警部門并未就杜芝臣所發(fā)生的單方交通事故作出交通事故責(zé)任認(rèn)定。在此情形下，上訴人聊城市人社局以被上訴人無證據(jù)證明杜芝臣在事故中不承擔(dān)主要責(zé)任為由，作出了不予工傷認(rèn)定的決定。
按照舉證規(guī)則，上訴人既然明確作出不予工傷認(rèn)定決定，就應(yīng)提供證明其決定正確合法的依據(jù)，也即承擔(dān)提供杜芝臣在事故中承擔(dān)主要責(zé)任或者全部責(zé)任證據(jù)依據(jù)的舉證責(zé)任。本案中，上訴人在沒有足夠證據(jù)證明杜芝臣承擔(dān)事故全部或者主要責(zé)任的情況下直接作出《不予工傷認(rèn)定決定書》，屬主要證據(jù)不足。
我們把類似于本案中上訴人聊城市人社局直接作出不予工傷認(rèn)定決定的行為歸于“積極不作為”的情形。實(shí)踐中在處理類似的工傷認(rèn)定申請(qǐng)時(shí)，社會(huì)保險(xiǎn)行政部門更多地采取了“消極不作為”的應(yīng)對(duì)方式，其往往會(huì)以沒有相關(guān)意見認(rèn)定系非本人主要責(zé)任的交通事故為由而長(zhǎng)時(shí)間中止工傷認(rèn)定程序。如果社會(huì)保險(xiǎn)行政部門要求按照《工傷保險(xiǎn)條例》第二十條第三款的規(guī)定，要求工傷認(rèn)定申請(qǐng)人等待或者請(qǐng)求交警部門作出交通事故責(zé)任認(rèn)定，那么案件必然會(huì)被無限期地拖延下去。上述兩種情形對(duì)于居于弱勢(shì)地位的當(dāng)事人而言都是不公平的，亦不利于行政效率的實(shí)現(xiàn)。
社會(huì)保險(xiǎn)行政部門作出上述不予認(rèn)定或者中止認(rèn)定程序行為的原因，仍源于對(duì)《工傷保險(xiǎn)條例》關(guān)于不認(rèn)定工傷或者不視同工傷特殊情形的舉證責(zé)任分配問題的錯(cuò)誤理解。《工傷保險(xiǎn)條例》規(guī)定特殊情形下不能認(rèn)定工傷或者不視同工傷，是以社會(huì)保險(xiǎn)行政部門能夠提供證明相關(guān)否定性的特殊情形存在的證據(jù)作為前提的，此種情形下的舉證責(zé)任不應(yīng)該由工傷認(rèn)定的申請(qǐng)者承擔(dān)。在此類案件中，社會(huì)保險(xiǎn)行政部門既然認(rèn)定了在事故過程中存在排除工傷認(rèn)定的特殊情形，那么就必須提供能夠證明存在特殊情形的證據(jù)，否則不能以未出具交通事故責(zé)任認(rèn)定書為由而不予認(rèn)定或者拖延認(rèn)定。
在交警部門未作出事故責(zé)任認(rèn)定的情況下，社會(huì)保險(xiǎn)行政部門應(yīng)在調(diào)查核實(shí)的基礎(chǔ)上積極履職，結(jié)合相關(guān)事實(shí)證據(jù)對(duì)職工在事故中承擔(dān)的責(zé)任程度作出衡量判斷。必要時(shí)也可引入第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)的鑒定意見來作為依據(jù)，并據(jù)此作出工傷認(rèn)定與否的決定，而非簡(jiǎn)單地向申請(qǐng)人下達(dá)補(bǔ)正交通事故責(zé)任書通知，要求申請(qǐng)人提供職工在事故中不負(fù)事故主要責(zé)任的證明。
在沒有交通事故責(zé)任認(rèn)定書的情況下，社會(huì)保險(xiǎn)行政部門對(duì)事故職工在事故中所承擔(dān)的責(zé)任程度所作出的判斷帶有較強(qiáng)的專業(yè)技術(shù)特點(diǎn)，人民法院在審理案件時(shí)應(yīng)認(rèn)定行政機(jī)關(guān)的此種認(rèn)定屬依法行使自由裁量權(quán)的范疇，審查界點(diǎn)應(yīng)限于社會(huì)保險(xiǎn)行政部門是否進(jìn)行了完全程度的履職。第一，對(duì)于社會(huì)保險(xiǎn)行政部門不作為類的案件，除非事故責(zé)任程度確至明顯可判定之程度以至于法官足以確信社會(huì)保險(xiǎn)部門有推諉失職之嫌，人民法院一般均宜判決社會(huì)保險(xiǎn)行政部門在重新調(diào)查核實(shí)基礎(chǔ)上作出工傷認(rèn)定決定，以尊重行政機(jī)關(guān)的裁量決斷權(quán)；第二，若社會(huì)保險(xiǎn)行政部門基于履行工傷認(rèn)定法定職責(zé)之需要，在充分進(jìn)行調(diào)查核實(shí)后認(rèn)定存在職工負(fù)主要責(zé)任或者全部責(zé)任之情形，進(jìn)而明確地作出不予工傷認(rèn)定決定，此時(shí)人民法院所進(jìn)行的審查亦應(yīng)謹(jǐn)慎克制，而不得輕易推翻行政機(jī)關(guān)的決定。
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