【裁判要旨】
追繳社會保險費不是行政處罰，不能適用《行政處罰法》，但根據相關規定并結合我國社會保險制度的發展狀況，追繳社會保險費應當受實效限制。特定時段社會保險費的追繳時效應當從用人單位開始正常繳納社會保險費時起算，兩年內未被發現或投訴、舉報的，勞動保障行政部門不再查處。
【案情】
2010年10-12月期間，高大校等17人先后向重慶市渝中區社會保險局提交書面投訴狀，要求用人單位重慶市保安服務公司為其繳納1993年12月至2007年12月期間的社會保險費。重慶市渝中區社會保險局受理該批投訴后，于2010年12月7日作出渝中社稽通[2010]第77號《社會保險費征繳稽核通知書》，要求重慶市保安服務公司限期提供有關投訴人的繳納社會保險費方面的原始憑證資料。但重慶市保安服務公司在限期內未按要求提供相關資料。同年12月20日，重慶市渝中區社會保險局將高大校等19名投訴人的投訴件移送重慶市渝中區人力資源和社會保障局監察科。2011年9月22日，重慶市渝中區人力資源和社會保障局對重慶市保安服務公司拒不接受重慶市渝中區社會保險局稽核的行為作出罰款行政處罰。同年11月29日，重慶市渝中區人力資源和社會保障局向重慶市渝中區社會保險局發出《關于核定重慶市保安服務公司等五家企業應補繳社會保險費的通知》，并附《各企業與勞動者勞動關系存續時間表》，要求重慶市渝中區社會保險局按企業與勞動者勞動關系存續時間核定所涉投訴案件社會保險費應繳數額，并納入2011年12月征收計劃。同年12月14日，重慶市渝中區社會保險局作出《稽核補征計劃通知單》，對重慶市保安服務公司應當補繳的社會保險費核定為638774.30元。重慶市保安服務公司不服，認為被告沒有根據《行政處罰法》的規定告知原告征收決定的事實和法律依據，也沒有告知原告享有的權利、法律救濟途徑，其程序違法，而且原告的行為已過追訴時效，遂于2012年3月28日向重慶市渝中區人民法院提起行政訴訟，請求法院撤銷被告作出的關于補征原告社會保險費638774.30元的具體行政行為。另查明，保安公司自2007年8月起開始陸續為高大校等17人繳納社會保險費。
【審判】
重慶市渝中區人民法院審理后認為：被告渝中區社保局在《社會保險法》實施之后作出《稽核補征計劃通知單》并送達渝中區地稅局，該補征計劃通知單作為征收機構向原告補征社會保險費的依據，對原告的權利義務已經產生實際影響，屬于可訴的具體行政行為，原告有權對此提起行政訴訟。根據《社會保險法》第八條、第五十八條第一款的規定，被告渝中區社保局系依法成立的社會保險經辦機構，具有核定本轄區內用人單位應當繳納的社會保險費的法定職責。
《社會保險法實施條例》第二十九條規定：“2011年7月1日后對用人單位未按時足額繳納社會保險費的處理，按照社會保險法和此規定執行；對2011年7月1日前發生的用人單位未按時足額繳納社會保險費的行為，按照國家和地方人民政府的有關規定執行”，故本案的法律適用應當沿用國務院《勞動保障監察條例》等相關法規的規定。《勞動保障監察條例》第二十條規定：“違反勞動保障法律、法規或者規章的行為在兩年內未被勞動保障行政部門發現，也未被舉報、投訴的，勞動保障行政部門不再查處。前款規定的期限，自違反勞動保障法律、法規或者規章的行為發生之日起計算；違反勞動保障法律、法規或者規章的行為有連續或者繼續狀態的，自行為終了之日起計算。”原告保安公司此前沒有為高大校等17名第三人繳納社會保險費，但自2007年8月起，原告保安公司已經開始為其陸續繳納社會保險費，應當以原告保安公司開始為其繳納社會保險費之日作為上述違法行為終了之日起計算。高大校等17名第三人先后于2010年10月至12月期間才提起投訴，已超過對違反勞動保障法律、法規或者規章的行為進行查處的時效。被告渝中區社保局對超過查處時效的違法行為進行處理并作出《稽核補征計劃通知單》，屬于適用法規不當，依法應予撤銷。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第五十四條第（二）項第2目及《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第五十九條第（一）項、第六十條第一款之規定，判決如下：
一、撤銷被告重慶市渝中區社會保險局于2011年12月14日作出的《稽核補征計劃通知單》中關于補征原告重慶市保安服務公司社會保險費638774.30元的決定。
二、被告重慶市渝中區社會保險局在本判決書生效之日起60日內重新作出具體行政行為。
宣判后，重慶市渝中區社會保險局不服，提起上訴，認為追繳社會保險費不應受時效限制，且在勞動保障領域，時效的起算時間都是以勞動關系解除或終止之日起計算。二審法院經審理認為，一審判決認定事實清楚，適用法律正確，遂判決駁回上訴，維持原判。
【評析】
本案中，用人單位保安公司未為該公司的高大校等17名員工繳納1993年至2007年這一特定時間段的社會保險費用，此后保安公司開始正常繳納社會保險費，中斷了不繳納社會保險費的違法行為。對于追繳違法行為中斷前這一特定時段的社會保險費是否適用關于時效的規定且應如何計算行政追訴時效，法律沒有明確規定，在案件的審理過程中也存在爭議。
一、追繳社會保險費存在時效限制
對于追繳特定時段的社會保險費用，是否受到時效的限制，本案審理中存在分歧，有觀點認為應當受到時效的限制，理由是根據《行政處罰法》的規定，違法行為在二年內未被發現的，不再給予行政處罰。也有觀點認為繳納社會保險是用人單位的法定義務，具有國家強制性，不應當受時效限制。筆者贊同第一種觀點，認為追繳特定時段社會保險費應當受時效限制，但其理由值得商榷。
（一）追繳社會保險費不是行政處罰，不能適用《行政處罰法》的規定。我國《社會保險法》規定，“中華人民共和國境內的用人單位依法繳納社會保險費”，“用人單位應當自用工之日起三十日內為其職工向社會保險經辦機構申請辦理社會保險登記。未辦理社會保險登記的，由社會保險經辦機構核定其應當繳納的社會保險費。”可見，為職工繳納社會保險費是每個用人單位的法定義務，不論企業是否正常申報，社會保險經辦機構均應依法進行核定，按月形成征收計劃并交征收機構扣繳。征收計劃是社會保險經辦機構核定繳費數額后向征收機構履行的法定義務，是社保經辦機構與征收機構征繳社會保險費用的正常工作流程，雖然與被征繳單位有關，但不直接面向繳費單位，不具有行政強制力，因此征收計劃不是行政處罰，既無需向用人單位告知違法事實、法律依據和救濟途徑，也不應適用《行政處罰法》中關于時效問題的相關規定。
（二）社會保險爭議受時效限制有法律依據。從勞動爭議的角度看，我國《勞動爭議調解仲裁法》第二條第四項規定，用人單位與勞動者因社會保險發生的勞動爭議適用本法。該法第二十七條規定，勞動爭議申請仲裁的時效期間為一年。仲裁時效期間從當事人知道或者應當知道其權利被侵害之日起計算。因此，社會保險爭議申請勞動仲裁的時效應該是一年。從行政執法的角度看，《勞動保障監察條例》第十一條規定，勞動保障行政部門對用人單位參加各項社會保險和繳納社會保險費的情況實施勞動保障監察。該法第二十條規定：“違反勞動保障法律、法規或者規章的行為在兩年內未被勞動保障行政部門發現，也未被舉報、投訴的，勞動保障行政部門不再查處。可見，勞動保障部門對用人單位不繳納社會保險費用的監察行為，也存在兩年的時效限制。
（三）無限期追繳社會保險費不利于企業的穩定和發展。我國社會保險制度起步較晚，1995年1月1日《勞動法》施行后，我國才建立了真正意義上的社會保險制度，并經歷了一個逐步完善的過程。《勞動法》規定了用人單位和勞動者有繳納社會保險費的義務，但是繳納保險費的險種、繳納方式等內容是通過各地的地方政策規定的，各地的實行辦法也存在很大差異。直到1999年《社會保險費征繳暫行條例》的出臺，才統一規定了養老、醫療、失業三種保險費用的繳納方式，而且各地落實這一規定的時間也不同。可見，企業在相當一段時間內欠繳社會保險費或繳納不合法、不規范，有企業故意逃避相應義務的因素，在很大程度上也是我國社會保險制度發展滯后、法律法規不健全等原因造成的，若讓企業補繳社會保險制度尚不完善之前，甚至上個世紀八九十年代的社會保險費，對企業而言有失公平，而且會給企業造成過于沉重的負擔。
以本案為例，原告保安公司是一家國有企業，在長期的經營過程中，保安公司收編了許多社會保安，目前有保安近5萬人，但由于原所在企業等原因，在社會保險費的繳納比較混亂，2008年保安公司才開始統一為其員工繳納社會保險費，若要求保安公司補繳2008年以前的社會保險費，其數額將高達數億元，企業無法承受如此大的負擔，其員工也面臨失業的風險。
二、特定時段社會保險費追繳時效的計算方式
用人單位欠繳社會保險費是一種連續或繼續狀態的不作為違法行為，根據《勞動保障監察條例》的規定，違法行為有連續或繼續狀態的，追溯時效從行為終了之日起計算。但是不作為違法行為的終了之日如何確定，本案審理過程中有兩種意見。一種意見認為，根據重慶市地方的相關規定，勞動者與用人單位尚存在勞動關系期間，用人單位未按規定進行社會保險登記，未為勞動者辦理社會保險申報的行為，應視為是有連續或者繼續狀態的行為，不應計算在2年之內；當勞動者與用人單位解除、終止勞動關系時，應將解除、終止勞動關系之日作為違法行為的終了之日，從該日起計算2年的時效期。另一種意見認為，用人單位開始為勞動者繳納社會保險費用后，其欠繳費用的違法行為就已經結束，此時對之前欠繳社會保險費的追溯時效就應當開始起算。
用人單位負有為勞動者繳納社會保險費的作為義務，對于欠繳社會保險費之類的違法行為，只要用人單位一直不作為，其不作為的違法行為就一直處于繼續或連續狀態，用人單位未改正其行為前，追訴時效也無法開始計算，勞動保障部門對此也應負有查處的職責。而當勞動者與用人單位解除、終止勞動關系時，用人單位繳納社會保險費的義務即告終止，其不作為違法行為也相應終止，此時起算用人單位欠繳社會保險費的追訴時效是恰當的。但是第一種意見忽視了本案中用人單位只是在一個特定的時間段里未繳社會保險費，此后便開始正常繳納社會保險費，在這種情況下，不作為的違法行為沒有持續到勞動關系終止，僅僅持續了一個特定的時間段，而在勞動關系存續期間用人單位主動為勞動者繳納社會保險費后，其不作為的違法行為事實上也已經終止了，繼續存在的是其之前的不作為違法行為造成的后果，而追訴時效的計算是以不法行為的終止為依據，而非行為后果的消失。因此，本案采納第二種意見，將用人單位開始積極履行繳納社會保險費的義務作為欠繳社會保險費這一違法行為的追溯時效是合理的。自用人單位開始為勞動者繳納社會保險費用之日起，勞動保障行政部門兩年內未發現用人單位之前特定時段內欠繳社會保險費的違法行為，該行為也未被舉報、投訴的，勞動保障行政部門不再查處。
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