【裁判要旨】
追繳社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)不是行政處罰，不能適用《行政處罰法》，但根據(jù)相關(guān)規(guī)定并結(jié)合我國社會(huì)保險(xiǎn)制度的發(fā)展?fàn)顩r，追繳社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)應(yīng)當(dāng)受實(shí)效限制。特定時(shí)段社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的追繳時(shí)效應(yīng)當(dāng)從用人單位開始正常繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)時(shí)起算，兩年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)或投訴、舉報(bào)的，勞動(dòng)保障行政部門不再查處。
【案情】
2010年10-12月期間，高大校等17人先后向重慶市渝中區(qū)社會(huì)保險(xiǎn)局提交書面投訴狀，要求用人單位重慶市保安服務(wù)公司為其繳納1993年12月至2007年12月期間的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)。重慶市渝中區(qū)社會(huì)保險(xiǎn)局受理該批投訴后，于2010年12月7日作出渝中社稽通[2010]第77號(hào)《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳稽核通知書》，要求重慶市保安服務(wù)公司限期提供有關(guān)投訴人的繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)方面的原始憑證資料。但重慶市保安服務(wù)公司在限期內(nèi)未按要求提供相關(guān)資料。同年12月20日，重慶市渝中區(qū)社會(huì)保險(xiǎn)局將高大校等19名投訴人的投訴件移送重慶市渝中區(qū)人力資源和社會(huì)保障局監(jiān)察科。2011年9月22日，重慶市渝中區(qū)人力資源和社會(huì)保障局對重慶市保安服務(wù)公司拒不接受重慶市渝中區(qū)社會(huì)保險(xiǎn)局稽核的行為作出罰款行政處罰。同年11月29日，重慶市渝中區(qū)人力資源和社會(huì)保障局向重慶市渝中區(qū)社會(huì)保險(xiǎn)局發(fā)出《關(guān)于核定重慶市保安服務(wù)公司等五家企業(yè)應(yīng)補(bǔ)繳社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的通知》，并附《各企業(yè)與勞動(dòng)者勞動(dòng)關(guān)系存續(xù)時(shí)間表》，要求重慶市渝中區(qū)社會(huì)保險(xiǎn)局按企業(yè)與勞動(dòng)者勞動(dòng)關(guān)系存續(xù)時(shí)間核定所涉投訴案件社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)應(yīng)繳數(shù)額，并納入2011年12月征收計(jì)劃。同年12月14日，重慶市渝中區(qū)社會(huì)保險(xiǎn)局作出《稽核補(bǔ)征計(jì)劃通知單》，對重慶市保安服務(wù)公司應(yīng)當(dāng)補(bǔ)繳的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)核定為638774.30元。重慶市保安服務(wù)公司不服，認(rèn)為被告沒有根據(jù)《行政處罰法》的規(guī)定告知原告征收決定的事實(shí)和法律依據(jù)，也沒有告知原告享有的權(quán)利、法律救濟(jì)途徑，其程序違法，而且原告的行為已過追訴時(shí)效，遂于2012年3月28日向重慶市渝中區(qū)人民法院提起行政訴訟，請求法院撤銷被告作出的關(guān)于補(bǔ)征原告社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)638774.30元的具體行政行為。另查明，保安公司自2007年8月起開始陸續(xù)為高大校等17人繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)。
【審判】
重慶市渝中區(qū)人民法院審理后認(rèn)為：被告渝中區(qū)社保局在《社會(huì)保險(xiǎn)法》實(shí)施之后作出《稽核補(bǔ)征計(jì)劃通知單》并送達(dá)渝中區(qū)地稅局，該補(bǔ)征計(jì)劃通知單作為征收機(jī)構(gòu)向原告補(bǔ)征社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的依據(jù)，對原告的權(quán)利義務(wù)已經(jīng)產(chǎn)生實(shí)際影響，屬于可訴的具體行政行為，原告有權(quán)對此提起行政訴訟。根據(jù)《社會(huì)保險(xiǎn)法》第八條、第五十八條第一款的規(guī)定，被告渝中區(qū)社保局系依法成立的社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，具有核定本轄區(qū)內(nèi)用人單位應(yīng)當(dāng)繳納的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的法定職責(zé)。
《社會(huì)保險(xiǎn)法實(shí)施條例》第二十九條規(guī)定：“2011年7月1日后對用人單位未按時(shí)足額繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的處理，按照社會(huì)保險(xiǎn)法和此規(guī)定執(zhí)行；對2011年7月1日前發(fā)生的用人單位未按時(shí)足額繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的行為，按照國家和地方人民政府的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行”，故本案的法律適用應(yīng)當(dāng)沿用國務(wù)院《勞動(dòng)保障監(jiān)察條例》等相關(guān)法規(guī)的規(guī)定。《勞動(dòng)保障監(jiān)察條例》第二十條規(guī)定：“違反勞動(dòng)保障法律、法規(guī)或者規(guī)章的行為在兩年內(nèi)未被勞動(dòng)保障行政部門發(fā)現(xiàn)，也未被舉報(bào)、投訴的，勞動(dòng)保障行政部門不再查處。前款規(guī)定的期限，自違反勞動(dòng)保障法律、法規(guī)或者規(guī)章的行為發(fā)生之日起計(jì)算；違反勞動(dòng)保障法律、法規(guī)或者規(guī)章的行為有連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)的，自行為終了之日起計(jì)算。”原告保安公司此前沒有為高大校等17名第三人繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，但自2007年8月起，原告保安公司已經(jīng)開始為其陸續(xù)繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，應(yīng)當(dāng)以原告保安公司開始為其繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)之日作為上述違法行為終了之日起計(jì)算。高大校等17名第三人先后于2010年10月至12月期間才提起投訴，已超過對違反勞動(dòng)保障法律、法規(guī)或者規(guī)章的行為進(jìn)行查處的時(shí)效。被告渝中區(qū)社保局對超過查處時(shí)效的違法行為進(jìn)行處理并作出《稽核補(bǔ)征計(jì)劃通知單》，屬于適用法規(guī)不當(dāng)，依法應(yīng)予撤銷。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第五十四條第（二）項(xiàng)第2目及《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第五十九條第（一）項(xiàng)、第六十條第一款之規(guī)定，判決如下：
一、撤銷被告重慶市渝中區(qū)社會(huì)保險(xiǎn)局于2011年12月14日作出的《稽核補(bǔ)征計(jì)劃通知單》中關(guān)于補(bǔ)征原告重慶市保安服務(wù)公司社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)638774.30元的決定。
二、被告重慶市渝中區(qū)社會(huì)保險(xiǎn)局在本判決書生效之日起60日內(nèi)重新作出具體行政行為。
宣判后，重慶市渝中區(qū)社會(huì)保險(xiǎn)局不服，提起上訴，認(rèn)為追繳社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)不應(yīng)受時(shí)效限制，且在勞動(dòng)保障領(lǐng)域，時(shí)效的起算時(shí)間都是以勞動(dòng)關(guān)系解除或終止之日起計(jì)算。二審法院經(jīng)審理認(rèn)為，一審判決認(rèn)定事實(shí)清楚，適用法律正確，遂判決駁回上訴，維持原判。
【評析】
本案中，用人單位保安公司未為該公司的高大校等17名員工繳納1993年至2007年這一特定時(shí)間段的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用，此后保安公司開始正常繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，中斷了不繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的違法行為。對于追繳違法行為中斷前這一特定時(shí)段的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)是否適用關(guān)于時(shí)效的規(guī)定且應(yīng)如何計(jì)算行政追訴時(shí)效，法律沒有明確規(guī)定，在案件的審理過程中也存在爭議。
一、追繳社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)存在時(shí)效限制
對于追繳特定時(shí)段的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用，是否受到時(shí)效的限制，本案審理中存在分歧，有觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)當(dāng)受到時(shí)效的限制，理由是根據(jù)《行政處罰法》的規(guī)定，違法行為在二年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的，不再給予行政處罰。也有觀點(diǎn)認(rèn)為繳納社會(huì)保險(xiǎn)是用人單位的法定義務(wù)，具有國家強(qiáng)制性，不應(yīng)當(dāng)受時(shí)效限制。筆者贊同第一種觀點(diǎn)，認(rèn)為追繳特定時(shí)段社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)應(yīng)當(dāng)受時(shí)效限制，但其理由值得商榷。
（一）追繳社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)不是行政處罰，不能適用《行政處罰法》的規(guī)定。我國《社會(huì)保險(xiǎn)法》規(guī)定，“中華人民共和國境內(nèi)的用人單位依法繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)”，“用人單位應(yīng)當(dāng)自用工之日起三十日內(nèi)為其職工向社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)申請辦理社會(huì)保險(xiǎn)登記。未辦理社會(huì)保險(xiǎn)登記的，由社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)核定其應(yīng)當(dāng)繳納的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)。”可見，為職工繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)是每個(gè)用人單位的法定義務(wù)，不論企業(yè)是否正常申報(bào)，社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)均應(yīng)依法進(jìn)行核定，按月形成征收計(jì)劃并交征收機(jī)構(gòu)扣繳。征收計(jì)劃是社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)核定繳費(fèi)數(shù)額后向征收機(jī)構(gòu)履行的法定義務(wù)，是社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)與征收機(jī)構(gòu)征繳社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用的正常工作流程，雖然與被征繳單位有關(guān)，但不直接面向繳費(fèi)單位，不具有行政強(qiáng)制力，因此征收計(jì)劃不是行政處罰，既無需向用人單位告知違法事實(shí)、法律依據(jù)和救濟(jì)途徑，也不應(yīng)適用《行政處罰法》中關(guān)于時(shí)效問題的相關(guān)規(guī)定。
（二）社會(huì)保險(xiǎn)爭議受時(shí)效限制有法律依據(jù)。從勞動(dòng)爭議的角度看，我國《勞動(dòng)爭議調(diào)解仲裁法》第二條第四項(xiàng)規(guī)定，用人單位與勞動(dòng)者因社會(huì)保險(xiǎn)發(fā)生的勞動(dòng)爭議適用本法。該法第二十七條規(guī)定，勞動(dòng)爭議申請仲裁的時(shí)效期間為一年。仲裁時(shí)效期間從當(dāng)事人知道或者應(yīng)當(dāng)知道其權(quán)利被侵害之日起計(jì)算。因此，社會(huì)保險(xiǎn)爭議申請勞動(dòng)仲裁的時(shí)效應(yīng)該是一年。從行政執(zhí)法的角度看，《勞動(dòng)保障監(jiān)察條例》第十一條規(guī)定，勞動(dòng)保障行政部門對用人單位參加各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)和繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的情況實(shí)施勞動(dòng)保障監(jiān)察。該法第二十條規(guī)定：“違反勞動(dòng)保障法律、法規(guī)或者規(guī)章的行為在兩年內(nèi)未被勞動(dòng)保障行政部門發(fā)現(xiàn)，也未被舉報(bào)、投訴的，勞動(dòng)保障行政部門不再查處。可見，勞動(dòng)保障部門對用人單位不繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用的監(jiān)察行為，也存在兩年的時(shí)效限制。
（三）無限期追繳社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)不利于企業(yè)的穩(wěn)定和發(fā)展。我國社會(huì)保險(xiǎn)制度起步較晚，1995年1月1日《勞動(dòng)法》施行后，我國才建立了真正意義上的社會(huì)保險(xiǎn)制度，并經(jīng)歷了一個(gè)逐步完善的過程。《勞動(dòng)法》規(guī)定了用人單位和勞動(dòng)者有繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的義務(wù)，但是繳納保險(xiǎn)費(fèi)的險(xiǎn)種、繳納方式等內(nèi)容是通過各地的地方政策規(guī)定的，各地的實(shí)行辦法也存在很大差異。直到1999年《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例》的出臺(tái)，才統(tǒng)一規(guī)定了養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)三種保險(xiǎn)費(fèi)用的繳納方式，而且各地落實(shí)這一規(guī)定的時(shí)間也不同。可見，企業(yè)在相當(dāng)一段時(shí)間內(nèi)欠繳社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)或繳納不合法、不規(guī)范，有企業(yè)故意逃避相應(yīng)義務(wù)的因素，在很大程度上也是我國社會(huì)保險(xiǎn)制度發(fā)展滯后、法律法規(guī)不健全等原因造成的，若讓企業(yè)補(bǔ)繳社會(huì)保險(xiǎn)制度尚不完善之前，甚至上個(gè)世紀(jì)八九十年代的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，對企業(yè)而言有失公平，而且會(huì)給企業(yè)造成過于沉重的負(fù)擔(dān)。
以本案為例，原告保安公司是一家國有企業(yè)，在長期的經(jīng)營過程中，保安公司收編了許多社會(huì)保安，目前有保安近5萬人，但由于原所在企業(yè)等原因，在社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的繳納比較混亂，2008年保安公司才開始統(tǒng)一為其員工繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，若要求保安公司補(bǔ)繳2008年以前的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，其數(shù)額將高達(dá)數(shù)億元，企業(yè)無法承受如此大的負(fù)擔(dān)，其員工也面臨失業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)。
二、特定時(shí)段社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)追繳時(shí)效的計(jì)算方式
用人單位欠繳社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)是一種連續(xù)或繼續(xù)狀態(tài)的不作為違法行為，根據(jù)《勞動(dòng)保障監(jiān)察條例》的規(guī)定，違法行為有連續(xù)或繼續(xù)狀態(tài)的，追溯時(shí)效從行為終了之日起計(jì)算。但是不作為違法行為的終了之日如何確定，本案審理過程中有兩種意見。一種意見認(rèn)為，根據(jù)重慶市地方的相關(guān)規(guī)定，勞動(dòng)者與用人單位尚存在勞動(dòng)關(guān)系期間，用人單位未按規(guī)定進(jìn)行社會(huì)保險(xiǎn)登記，未為勞動(dòng)者辦理社會(huì)保險(xiǎn)申報(bào)的行為，應(yīng)視為是有連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)的行為，不應(yīng)計(jì)算在2年之內(nèi)；當(dāng)勞動(dòng)者與用人單位解除、終止勞動(dòng)關(guān)系時(shí)，應(yīng)將解除、終止勞動(dòng)關(guān)系之日作為違法行為的終了之日，從該日起計(jì)算2年的時(shí)效期。另一種意見認(rèn)為，用人單位開始為勞動(dòng)者繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用后，其欠繳費(fèi)用的違法行為就已經(jīng)結(jié)束，此時(shí)對之前欠繳社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的追溯時(shí)效就應(yīng)當(dāng)開始起算。
用人單位負(fù)有為勞動(dòng)者繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的作為義務(wù)，對于欠繳社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)之類的違法行為，只要用人單位一直不作為，其不作為的違法行為就一直處于繼續(xù)或連續(xù)狀態(tài)，用人單位未改正其行為前，追訴時(shí)效也無法開始計(jì)算，勞動(dòng)保障部門對此也應(yīng)負(fù)有查處的職責(zé)。而當(dāng)勞動(dòng)者與用人單位解除、終止勞動(dòng)關(guān)系時(shí)，用人單位繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的義務(wù)即告終止，其不作為違法行為也相應(yīng)終止，此時(shí)起算用人單位欠繳社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的追訴時(shí)效是恰當(dāng)?shù)摹５堑谝环N意見忽視了本案中用人單位只是在一個(gè)特定的時(shí)間段里未繳社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，此后便開始正常繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，在這種情況下，不作為的違法行為沒有持續(xù)到勞動(dòng)關(guān)系終止，僅僅持續(xù)了一個(gè)特定的時(shí)間段，而在勞動(dòng)關(guān)系存續(xù)期間用人單位主動(dòng)為勞動(dòng)者繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)后，其不作為的違法行為事實(shí)上也已經(jīng)終止了，繼續(xù)存在的是其之前的不作為違法行為造成的后果，而追訴時(shí)效的計(jì)算是以不法行為的終止為依據(jù)，而非行為后果的消失。因此，本案采納第二種意見，將用人單位開始積極履行繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的義務(wù)作為欠繳社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)這一違法行為的追溯時(shí)效是合理的。自用人單位開始為勞動(dòng)者繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用之日起，勞動(dòng)保障行政部門兩年內(nèi)未發(fā)現(xiàn)用人單位之前特定時(shí)段內(nèi)欠繳社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的違法行為，該行為也未被舉報(bào)、投訴的，勞動(dòng)保障行政部門不再查處。
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