楊慶峰訴無錫市勞動和社會保障局工傷認定行政糾紛案（《最高人民法院公報》2008年01期）
【 裁判摘要】
根據《工傷保險條例》第十七條第二款的規定，工傷認定申請時效應當從事故傷害發生之日起算。這里的“事故傷害發生之日”應當包括工傷事故導致的傷害結果實際發生之日。工傷事故發生時傷害結果尚未實際發生，工傷職工在傷害結果實際發生后一年內提出工傷認定申請的，不屬于超過工傷認定申請時效的情形。
原告：楊慶峰，男，19歲，無錫市機關汽車修理有限責任公司職工，住無錫市機關汽車修理有限責任公司職工宿舍。
被告：無錫市勞動和社會保障局。住所地：無錫市南苑新村。
法定代表人：錢宗建，該局局長。
第三人：無錫市機關汽車修理有限責任公司。住所地：無錫市清揚路。
法定代表人：王國強，該公司董事長。
原告楊慶峰因與被告無錫市勞動和社會保障局(以下簡稱無錫市勞動局)發生工傷認定糾紛，向江蘇省無錫市南長區人民法院提起行政訴訟。
原告楊慶峰訴稱：原告于2004年3月進入無錫市市級機關汽車修理所(以下簡稱汽車修理所)從事汽車修理工作。后汽車修理所改制為第三人無錫市機關汽車修理有限責任公司(以下簡稱汽車修理公司)。2004年6月某日，原告與師傅王繼聰拆一輛汽車的拉桿球頭，用榔頭敲打球頭時鐵屑濺入原告左眼中。當時原告只是感到左眼疼痛，視物有點模糊不清，隨即停下手中的工作，但并沒有特別在意，汽車修理所也沒有及時送原告就醫診治。2006年10月3日，原告左眼突然劇烈疼痛，感到視覺模糊，10月4日左眼即看不到任何東西。原告由父親陪同到醫院診治，確診為陳舊性鐵銹癥，經過手術治療，雖然病情趨于穩定，但造成左眼永久性失明。而且，根據醫生的陳述，從醫學的角度看，此類陳舊性鐵銹癥如果造成一眼失明，則很有可能會進一步感染發展，導致另一眼的失明。原告于2006年12月21日向無錫市南長區人民法院提起民事訴訟，請求判令第三人汽車修理公司及其上級主管部門賠償原告因涉案事故受到的損失，并承擔后續治療費用。法院經審理認為原告系因工傷事故受到人身損害，應請求工傷保險賠償，裁定駁回了原告的起訴。原告遂于2007年4月9日向被告無錫市勞動局提交工傷認定申請。被告于2007年4月11日以原告的工傷認定申請已超過法定的申請時效為由，作出了《不予受理通知書》。原告認為，根據《工傷保險條例》第十七條的規定，工傷認定申請時效的起算時間應為事故傷害發生之日，而不是被告所稱的事故發生之日。涉案事故雖然發生在2004年6月，但當時傷害結果并沒有實際發生，至2006年10月3日原告眼疾發作時，才是涉案事故傷害發生的時間，2006年10月13日原告在醫院手術后取出鐵屑之時，才是最終確診涉案事故傷害的時間，也是原告得知自己所受傷害系由涉案事故所致的時間。因此，原告提出工傷認定申請的時效，應從2006年10月13日醫院確診開始計算。綜上，被告作出的《不予受理通知書》違反了《工傷保險條例》關于工傷認定申請時效的規定。請求依法撤銷被告作出的[2007]第0003號《不予受理通知書》。
原告楊慶峰提交以下證據：
1．被告無錫市勞動局作出的[2007]第0003號《不予受理通知書》一份，用以證明無錫市勞動局作出的、被訴具體行政行為的內容；
2．楊慶峰的身份證復印件，用以證明楊慶峰的身份及其訴訟主體資格；
無錫市南長區人民法院根據原告楊慶峰的申請，調取了該院(2007)南民一初字第2號案件卷宗內的以下證據：
1．兩次庭審筆錄以及證人王繼聰、傅生龍、周仁良的當庭證言，用以證明涉案事故發生的情況；
2．楊慶峰的醫療費憑證、出院記錄，用以證明楊慶峰因涉案事故受到的傷害后果、該傷害后果與涉案事故之間的因果關系，以及楊慶峰為此所支出的醫療費用；
3．無錫市南長區人民法院最初對楊慶峰主治醫生王祥群所作的調查筆錄，用以證明楊慶峰眼睛所受傷害在病理上的特殊性，以及鐵屑濺入眼睛后因受傷部位的不同和病人感覺情況的個體差異，可能導致傷害潛伏期，并證明涉案事故與楊慶峰所受傷害之間存在必然聯系；
4．楊慶峰的工資表，用以證明楊慶峰與第三人汽車修理公司存在勞動關系；
5．企業轉制材料，用以證明汽車修理公司應對涉案事故負責；
6．無錫市南長區人民法院(2007)南民一初字第2號民事裁定書，用以證明原告就涉案事故提起民事訴訟，被法院依法裁定駁回。
被告無錫市勞動局辯稱：2007年4月9日，原告楊慶峰以第三人汽車修理公司職工的名義，申請被告對其在2004年6月從事汽車修理工作時發生的事故進行工傷認定。被告受理后，經調查取證，查明原告確于2004年6月在工作中發生事故，但原告直至2007年4月9日才提出工傷認定申請，已經超過法定的工傷認定申請時效。故被告根據《工傷保險條例》第十七條和《江蘇省實施<工傷保險條例>辦法》第十二條的規定，于2007年4月11日作出涉案《不予受理通知書》，決定不予受理楊慶峰提出的工傷認定申請。理由如下：1．根據《工傷保險條例》第十七條的規定，工傷職工或者其直系親屬、工會組織在事故傷害發生之日或者被診斷、鑒定為職業病之日起1年內，可以直接向用人單位所在地統籌地區勞動保障行政部門提出工傷認定申請。涉案事故發生于2004年6月份，原告于2007年4月9日才向被告提出工傷認定申請，早已超過了工傷認定申請時效。根據《江蘇省實施<工傷保險條例>辦法》第十二條的規定，申請人不具備申請資格的或者提出的工傷認定申請超過規定時效的，勞動保障行政部門不予受理。因此，被告作出的涉案《不予受理通知書》完全正確。2．原告關于《工傷保險條例》第十七條規定的“事故傷害發生之日”的理解是不正確的。這里的“事故傷害發生之日”是針對工傷認定申請時效起算時間的規定，強調的是“日”這一固定的時間點，即事故與傷害有直接因果關系的那一日。原告認為應認定2006年10月13日最終確診之日為涉案事故傷害發生之日，并認為其工傷認定申請時效應從該日起開始計算。其訴訟主張并無法律依據。沒有事故就沒有傷害，事故與傷害密切相關，事故發生之日也就是傷害發生之日，這一時間點應當是固定的，不是隨意可以變動的。《工傷保險條例》之所以規定工傷認定申請時效，就是要在最大限度保護勞動者合法權益的同時，對工傷職工怠于申請工傷認定作出一定的限制，以節約行政管理資源，提高辦事效率，便于勞動保障部門及時、準確地查明案件事實。綜上，被告作出的不予受理楊慶峰工傷認定申請的具體行政行為，事實清楚，證據確鑿，適用法律、法規正確，程序合法。請求法院依法維持被告的具體行政行為，駁回原告的訴訟請求。
被告無錫市勞動局提交以下證據：
1．被告作出的[2007]第0003號《不予受理通知書》，用以證明被告作出的涉案具體行政行為的內容；
2．《工傷認定申請表》、原告楊慶峰的工資表、身份證、醫療證明復印件，用以證明被告審核楊慶峰提出的工傷認定申請所依據的材料；
3．被告對原告的調查筆錄，用以證明被告在涉案工傷認定程序中進行了調查并形成相關材料；
4．《無錫市職工工傷認定申請材料接收單》、涉案《不予受理通知書》交寄郵件清單、送達回執，用以證明被告作出涉案具體行政行為的程序合法。
第三人汽車修理公司述稱：同意被告無錫市勞動局的答辯意見。
第三人汽車修理公司提交以下證據：
1．企業法人營業執照、單位組織機構代碼證，用以證明第三人的法人資格；
2．單位轉制批復，用以證明汽車修理所改制為第三人的情況。
無錫市南長區人民法院一審查明：
原告楊慶峰于2004年3月進入汽車修理所(該單位于2005年6月因改制變更為第三人汽車修理公司)從事汽車修理工作。2004年6月，原告與其師傅王繼聰共同拆卸一輛汽車的拉桿球頭，王繼聰用榔頭敲打球頭時導致鐵屑濺入原告的左眼中。原告當時感覺左眼疼痛，滴了眼藥水后疼痛緩解，故未去醫院檢查。2006年10月3日，原告感覺左眼劇烈疼痛，視覺模糊，于同年10月5日到無錫市第二人民醫院診療，同年10月11日至13日經醫院手術治療，診斷為：1．左眼外傷性白內障；2．左眼鐵銹沉著綜合癥；3．左眼球內附異物。雖經治療，原告的左眼視力明顯減弱。醫生診斷認為楊慶峰左眼所受傷害與涉案事故存在因果關系，從醫學角度看此類事故傷害可以存在較長的潛伏期。2007年4月9日，原告向被告無錫市勞動局提出工傷認定申請，被告根據《工傷保險條例》第十七條和《江蘇省實施<工傷保險條例>辦法》第十二條的規定，于同年4月11日以原告提出的工傷認定申請已超過規定的申請時效為由，作出了[2007]第0003號《不予受理通知書》，并于同年4月17日郵寄送達給原告和汽車修理公司。原告不服，于2007年4月25日提起行政訴訟，請求撤銷被告作出的涉案《不予受理通知書》。
另查明：2006年12月21日，原告楊慶峰以人身損害賠償糾紛為由起訴無錫市市級機關事務管理局(系第三人汽車修理公司的上級主管部門)、汽車修理公司，要求兩被告賠償原告因涉案事故傷害就醫診療所支出的醫療費人民幣10718.29元并承擔后續治療費用。案經無錫市南長區人民法院審理，認為根據《最高人民法院關于審理人身損害賠償案件適用法律若干問題的解釋》第十二條第一款、《中華人民共和國民事訴訟法》第一百四十條第一款第(三)項之規定，勞動者因工傷事故遭受人身損害的，應當請求工傷保險賠償，不能直接對用人單位提起民事訴訟，故于2007年4月26日作出(2007)南民一初字第2號民事裁定書，駁回了原告的起訴。
本案一審的爭議焦點是：工傷事故發生時傷害后果尚未發生，傷害后果發生后經醫生診斷證明確系工傷事故導致的，應當如何確定工傷認定申請時效的起算時間。
無錫市南長區人民法院一審認為：
《工傷保險條例》第十七條規定：“工傷職工或者其直系親屬、工會組織在事故傷害發生之日或者被診斷、鑒定為職業病之日起1年內，可以直接向用人單位所在地統籌地區勞動保障行政部門提出工傷認定申請。”《江蘇省實施<工傷保險條例>辦法》第十二條規定：“申請人不具備申請資格的或者提出的工傷認定申請超過規定時效的，勞動保障行政部門不予受理。”根據本案事實，原告楊慶峰于2004年6月在工作中發生事故，至2006年10月事故傷害結果實際發生，經醫生診治認為楊慶峰所受傷害確系涉案工傷事故導致。被告無錫市勞動局認為《工傷保險條例》第十七條規定的“事故傷害發生之日”就是指“事故發生之日”，據此將2004年6月發生涉案工傷事故的時間作為楊慶峰工傷認定申請時效的起算時間，沒有考慮涉案工傷事故的特殊性，是錯誤的。根據醫生的診斷證明，楊慶峰所受傷害在臨床上稱之為鐵銹沉著綜合癥，該癥具有一定的特殊性，即受傷后可能暫時不發生傷害后果，傷害后果的發生可以存在較長的潛伏期。本案中，涉案工傷事故發生兩年多以后，傷害結果才實際發生，在此之前楊慶峰并不知道自己在涉案工傷事故中受到了傷害，當然也就不可能在涉案工傷事故發生后及時提出工傷認定申請。因此，被告以2004年6月涉案工傷事故發生的時間作為工傷認定申請時效的起算時間是錯誤的，不利于保護工傷職工的合法權益。本案應以傷害結果實際發生的時間作為工傷認定申請時效的起算時間，楊慶峰提出的工傷認定申請并未超過規定的申請時效，被告作出的涉案《不予受理通知書》適用法律、法規錯誤，原告的訴訟請求應予以支持。
綜上，無錫市南長區人民法院于2007年7月19日判決：一、撤銷被告無錫市勞動局于2007年4月11日作出的[2007]第0003號《不予受理通知書》；二、被告無錫市勞動局在本判決發生法律效力后60日內對原告楊慶峰的工傷認定申請重新作出具體行政行為。案件受理費人民幣50元，由被告無錫市勞動局負擔。
無錫市勞動局不服一審判決，向無錫市中級人民法院提起上訴，主要理由是：1．《工傷保險條例》第十七條規定的“事故傷害發生之日”是針對工傷認定申請時效起算時間的規定，強調的是“日”這一固定的時間點，即事故與傷害有直接因果關系的那一日。沒有事故就沒有傷害，事故與傷害是密切相關的，“事故傷害發生之日”就是指“事故發生之日”，這一時間點應當是固定的，不是隨意可以變動的。2．上訴人作出的不予受理被上訴人楊慶峰工傷認定申請的具體行政行為，事實清楚，證據確鑿，適用法律、法規正確，程序合法。3．一審判決對于《工傷保險條例》第十七條規定的“事故傷害發生之日”的解釋沒有法律依據。綜上，請求依法撤銷一審判決，維持上訴人于2007年4月11日作出的[2007]第0003號《不予受理通知書》。
被上訴人楊慶峰辯稱：上訴人無錫市勞動局認為《工傷保險條例》第十七條規定的“事故傷害發生之日”就是指“事故發生之日”，是對該規定的誤解。《工傷保險條例》第十七條明確規定“事故傷害發生之日”為工傷認定申請時效的起算時間，而不是上訴人所稱的“事故發生之日。”“事故傷害發生”和“事故發生”為兩個明顯不同的概念，事故發生時并不一定同時發生事故傷害，事故對人的傷害也不一定在事故發生當時就明顯表現出來。本案中，被上訴人因涉案工傷事故所受的傷害具有一定的潛伏期和隱蔽性，涉案工傷事故發生當時并未馬上出現傷害后果，直至2006年10月3日被上訴人的眼疾才開始發作，2006年10月13日在醫院手術后取出鐵屑，此時被上訴人才知道自己在涉案工傷事故中受到傷害，才可能提出工傷認定申請。故應當認定該時日為“事故傷害發生之日”，并以之作為工傷認定申請時效的起算時間。請求二審法院駁回上訴人的上訴請求，維持一審判決。
一審第三人汽車修理公司述稱：同意上訴人無錫市勞動局的上訴意見。
各方當事人在二審中均未提交新的證據。
無錫市中級人民法院經二審，確認了一審查明的事實。另查明：
2006年10月11日至13日，被上訴人楊慶峰在無錫市第二人民醫院接受治療，該院醫生經手術從被上訴人的左眼底部取出一鐵屑。2006年10月26日被上訴人出院，醫生作出的診斷結論為：1．左眼外傷性白內障；2．左眼鐵銹沉著綜合癥；3．左眼球內附異物。出院時檢查被上訴人的左眼視力為手動30CM，矯正無提高。
本案二審的爭議焦點仍然是：工傷事故發生時傷害后果尚未發生，傷害后果發生后經醫生診斷證明確系工傷事故導致的，應當如何確定工傷認定申請時效的起算時間。
無錫市中級人民法院二審認為：
工傷認定是工傷職工享受工傷保險待遇的基礎，而提出工傷認定申請是啟動工傷認定程序的前提。《工傷保險條例》第十七條第二款規定：“工傷職工或者其直系親屬、工會組織在事故傷害發生之日或者被診斷、鑒定為職業病之日起1年內，可以直接向用人單位所在地統籌地區勞動保障行政部門提出工傷認定申請。”該規定明確了提出工傷認定申請的主體、申請時效及其起算時間，以及受理申請的行政部門。其中的“事故傷害發生之日”，即是關于工傷認定申請時效起算時間的規定。在通常情況下，工傷事故發生后，傷害結果也隨即發生，傷害結果發生之日也就是事故發生之日，故對于“事故傷害發生之日”的理解不會產生歧義。但在工傷事故發生后，傷害結果并未馬上發生，而是潛伏一段時間后才實際發生，即傷害結果發生之日與事故發生之日不一致的特殊情況下，“事故傷害發生之日”應當理解為傷害結果發生之日，并以之作為工傷認定申請時效的起算時間。
首先，文義解釋是正確理解法律條文的首選方法。《工傷保險條例》第十七條第二款規定的“事故傷害發生之日”，從字面含義上看，“事故”是對于“傷害”的修飾和限制，即這里的“傷害”是基于工傷事故而發生的，傷害結果與工傷事故之間存在因果關系。據此理解，“事故傷害發生之日”就是指傷害結果發生之日，而不是事故發生之日。
其次，工傷職工或者其直系親屬、工會組織提出工傷認定申請的前提，是工傷事故傷害結果已經實際發生。工傷事故發生后，如果傷害后果尚未發生，上述工傷認定申請主體無法預知是否會產生傷害后果、會產生什么樣的傷害后果，也無法預知傷害后果會引發什么樣的損失，當然也就無從提出工傷認定申請。因此，正確理解《工傷保險條例》第十七條第二款規定的“事故傷害發生之日”，應當認定“事故傷害發生之日”即為工傷事故傷害結果實際發生之日，而不是工傷事故發生之日。
第三，根據《中華人民共和國民法通則》(以下簡稱民法通則)第一百三十七條的規定，訴訟時效期間從知道或者應當知道權利被侵害時起計算。最高人民法院《關于貫徹執行<中華人民共和國民法通則>若干問題的意見(試行)》第一百六十八條規定：“人身損害賠償的訴訟時效期間，傷害明顯的，從受傷害之日起算；傷害當時未曾發現，后經檢查確診并能證明是由侵害引起的，從傷勢確診之日起算。”工傷認定申請時效雖然與民事訴訟時效不同，但在判斷時效起算時間時，應當參照上述關于民事訴訟時效起算時間的規定。勞動保障部門在確定工傷認定申請時效的起算時間時，應當以工傷事故傷害結果實際發生的時間為標準。
根據本案事實，被上訴人楊慶峰于2004年6月在工作時發生鐵屑濺入左眼的事故，但當時并未實際發生傷害后果，而是直至2006年10月才病情發作，經醫生確診為左眼鐵銹沉著綜合癥。根據醫生診斷證明，該病具有潛伏性和隱蔽性，與2004年6月被上訴人在工作時發生的事故具有因果關系。鑒于涉案工傷事故發生時傷害后果尚未實際發生，傷害結果發生后經醫生確診證明確系因涉案工傷事故所致，故本案工傷認定申請時效應當從傷害后果實際發生之日起算，被上訴人提出涉案工傷認定申請時，尚未超過申請時效。
上訴人無錫市勞動局認為《工傷保險條例》第十七條第二款關于工傷認定申請時效的規定是為了防止工傷認定申請的提出沒有時間上的限制，并因此導致浪費國家行政管理資源，影響辦事效率，妨礙勞動保障部門及時、準確地查明事實。上訴人還認為上述規定中的“事故傷害發生之日”應當理解為事故發生之日。其上訴理由不能成立。如果不對提出工傷認定申請作出時效限制，確實可能造成行政管理資源的浪費，影響勞動保障部門的工作效率，也不利于勞動保障部門及時、準確地查明事實。但是，規定工傷認定申請時效，更為重要的是充分保障工傷職工的合法權益。另一方面，如果將事故發生之日作為工傷認定申請時效的起算時間，則勞動保障部門在工傷事故發生后，傷害后果沒有馬上出現的情況下，也無法及時、準確地查明事實，無法作出正確的處理，反而必將造成行政管理資源的浪費，影響勞動保障部門的工作效率，也不利于工傷職工合法權益的保護。
綜上，正確理解《工傷保險條例》第十七條第二款的規定，應當認定“事故傷害發生之日”就是指傷害結果實際發生之日。被上訴人楊慶峰提出的工傷認定申請沒有超過申請時效。一審判決認定事實清楚，適用法律正確，審判程序合法，應予維持。
據此，無錫市中級人民法院依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十一條第(一)項的規定，于2007年10月12日判決：駁回上訴，維持原判。二審案件受理費人民幣50元，由上訴人無錫市勞動局負擔。
本判決為終審判決。
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