最高法院判例：違法轉包的用人單位應當承擔工傷保險責任——重慶興平公司訴蘭州市人社局工傷行政確認案
【裁判要旨】
國家建立工傷保險制度，其目的在于保障因工作遭受事故傷害或者患職業病的職工獲得醫療救治和經濟補償。用人單位有為本單位全部職工繳納工傷保險費的義務，職工有享受工傷保險待遇的權利。即通常情況下，社會保險行政部門認定職工工傷，應以職工與用人單位之間存在勞動關系為前提，除非法律、法規及司法解釋另有規定情形。《最高人民法院關于審理工傷保險行政案件若干問題的規定》第三條第一款規定：”社會保險行政部門認定下列單位為承擔工傷保險責任單位的，人民法院應予支持：……（四）用工單位違反法律、法規規定將承包業務轉包給不具備用工主體資格的組織或者自然人，該組織或者自然人聘用的職工從事承包業務時因工傷亡的，用工單位為承擔工傷保險責任的單位；……”該條規定從有利于保護職工合法權益的角度出發，對《工傷保險條例》將勞動關系作為工傷認定前提的一般規定作出了補充，即當存在違法轉包、分包的情形時，用工單位承擔職工的工傷保險責任不以是否存在勞動關系為前提。根據上述規定，用工單位違反法律、法規規定將承包業務轉包、分包給不具備用工主體資格的組織或者自然人，職工發生工傷事故時，應由違法轉包、分包的用工單位承擔工傷保險責任。
【裁判文書】
中華人民共和國最高人民法院
行 政 判 決 書
（2018）最高法行再151號
再審申請人（一審第三人、二審被上訴人）：藺紀全，男，1988年5月4日出生，漢族，住甘肅省甘谷縣。
委托訴訟代理人：黃國義，甘肅西成律師事務所律師。
委托訴訟代理人：來海平，甘肅西成律師事務所律師。
被申請人（一審原告、二審上訴人）：重慶興平建筑勞務有限公司，住所地：重慶市開州區云楓街道長青社區寶華街潤澤小區六幢三單元601號。
法定代表人：潘文全，該公司經理。
委托訴訟代理人：李國元，甘肅李國元律師事務所律師。
一審被告、二審被上訴人：甘肅省蘭州市人力資源和社會保障局，住所地：甘肅省蘭州市城關區武都路478號。
法定代表人：方書英，該局局長。
委托訴訟代理人：趙軍，該局工作人員。
委托訴訟代理人：海積才，該局工作人員。
再審申請人藺紀全與被申請人重慶興平建筑勞務有限公司（以下簡稱重慶興平公司）,一審被告、二審被上訴人甘肅省蘭州市人力資源和社會保障局（以下簡稱蘭州市人社局）工傷行政確認一案，不服甘肅省高級人民法院（2017）甘行終266號行政判決，向本院申請再審。本院于2018年4月28日作出（2018）最高法行申507號行政裁定，提審本案。提審后，本院依法組成合議庭，并于2018年10月19日公開進行了審理。再審申請人藺紀全及其委托訴訟代理人黃國義，被申請人重慶興平公司的委托訴訟代理人李國元，一審被告、二審被上訴人蘭州市人社局的委托訴訟代理人趙軍、海積才到庭參加詢問。本案現已審理終結。
一、二審法院查明：重慶興平公司經重慶市開縣工商行政管理局注冊登記，成立于2008年6月5日，屬企業法人（自然人獨資），經營范圍：建筑勞務分包服務（按資質證核定范圍期限經營）。2013年9月1日，中鐵二十五局集團第五分公司將其承建的甘肅省永登縣城關鎮玫鄉路的”恒利嘉豪”項目工程的勞務部分分包給重慶興平公司，重慶興平公司又將鋪設琉璃瓦勞務分包給自然人董海兒。2014年9月22日，董海兒的合伙人孫紅衛招聘孫蘭生、藺建平、蘇定保和藺紀全等四人共同鋪設琉璃瓦。2014年10月8日11時左右，藺紀全在施工現場19#樓樓頂鋪設琉璃瓦時，被吊沙灰的塔吊鐵盤砸傷左足，后被送往甘肅錦華醫院救治。該醫院診斷為：左足壓砸傷（毀損傷）：1.左足第一趾末節趾腹脫套傷；2.左足第一趾甲床撕裂；3.左足第二趾中節離斷傷；4.左足第三趾甲床撕裂。2015年9月9日，藺紀全向蘭州市人社局提出工傷認定申請，并提交了蘭州市職工工傷認定申請表、藺紀全的住院病歷、身份證復印件、孫蘭生等工友的證明等相關材料。蘭州市人社局于2016年4月12日受理后，于2016年4月14日向重慶興平公司郵寄送達了蘭州市職工工傷認定調查舉證通知書。蘭州市人社局經審查核實，于2016年6月20日作出《蘭州市職工工傷認定決定書》（蘭人社工傷字〔2016〕369號，以下簡稱369號工傷認定決定），依據《工傷保險條例》第十四條第一項之規定，認定藺紀全為工傷，并于2016年7月5日、7月6日分別送達給藺紀全、重慶興平公司。重慶興平公司不服，提起行政訴訟，請求撤銷蘭州市人社局作出的369號工傷認定決定。
另查明，甘肅省永登縣勞動人事爭議仲裁委員會就藺紀全與中鐵二十五局集團有限公司勞動爭議糾紛，于2015年2月17日作出永勞人仲裁字（2015）第04號裁決書，裁決駁回藺紀全要求確認與中鐵二十五局集團有限公司之間存在勞動關系的請求。之后，藺紀全向甘肅省永登縣人民法院提起民事訴訟，請求確認其與中鐵二十五局集團有限公司或者重慶興平公司之間存在勞動關系。甘肅省永登縣人民法院于2015年10月19日作出（2015）永民初字第399號民事判決：一、藺紀全與中鐵二十五局集團有限公司之間不存在勞動關系；二、藺紀全與重慶興平公司之間不存在勞動關系。藺紀全不服該民事判決，向甘肅省蘭州市中級人民法院提起上訴。甘肅省蘭州市中級人民法院于2016年2月15日作出（2015）蘭民一終字第1017號民事判決，駁回上訴，維持原判。
一審蘭州鐵路運輸中級法院（2016）甘71行初165號行政判決認為，國務院《工傷保險條例》第五條第二款規定：”縣級以上地方各級人民政府勞動保障行政部門負責本行政區域內的工傷保險工作。”蘭州市人社局作為勞動保障行政管理部門，具有對其轄區工傷職工提出工傷認定申請進行處理的法定職責。《中華人民共和國建筑法》第二十九條第三款規定：”禁止總承包單位將工程分包給不具備相應資質條件的單位。禁止分包單位將其承包的工程再分包。”2005年5月25日發布并實施的《勞動和社會保障部關于確立勞動關系有關事項的通知》（勞社部發〔2005〕12號）第四條規定：”建筑施工、礦山企業等用人單位將工程（業務）或經營權發包給不具備用工主體資格的組織或自然人，對該組織或自然人招用的勞動者，由具備用工主體資格的發包方承擔用工主體責任。”2013年4月25日發布并執行的《人力資源社會保障部關于執行〈工傷保險條例〉若干問題的意見》（人社部發〔2013〕34號）第七條規定：”具備用工主體資格的承包單位違反法律、法規規定，將承包業務轉包、分包給不具備用工主體資格的組織或者自然人，該組織或者自然人招用的勞動者從事承包業務時因工傷亡的，由該具備用工主體資格的承包單位承擔用人單位依法應承擔的工傷保險責任。”自2014年9月1日起施行的《最高人民法院關于審理工傷保險行政案件若干問題的規定》（法釋〔2014〕9號）第三條第一款規定：”社會保險行政部門認定下列單位為承擔工傷保險責任單位的，人民法院應予支持：……（四）用工單位違反法律、法規規定將承包業務轉包給不具備用工主體資格的組織或者自然人，該組織或者自然人聘用的職工從事承包業務時因工傷亡的，用工單位為承擔工傷保險責任的單位；……”本案中，重慶興平公司作為具備用工主體資格的承包單位，違法將承包業務分包給不具備用工主體資格的自然人董海兒，董海兒招聘的藺紀全在鋪設琉璃瓦時因工受傷，故重慶興平公司依法應當承擔藺紀全所受事故傷害的工傷保險責任。蘭州市人社局作出的被訴工傷認定決定認定事實清楚，證據確鑿，適用法律、法規正確，符合法定程序。重慶興平公司的訴訟理由于法無據，其訴訟請求不予支持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十九條之規定，判決駁回重慶興平公司的訴訟請求。重慶興平公司不服，提起上訴。
二審甘肅省高級人民法院（2017）甘行終266號行政判決認為，關于庭審中重慶興平公司提出其注冊地在重慶，應在注冊地人社部門辦理各類保險，蘭州市人社局對藺紀全的工傷認定無管轄權的問題。《工傷保險條例》第十九條第二款規定：”職工或者其近親屬認為是工傷，用人單位不認為是工傷的，由用人單位承擔舉證責任。”該案蘭州市人社局在2015年9月9日受理了藺紀全的工傷認定申請后，于2016年4月14日向重慶興平公司發了舉證通知書，要求其十日內向蘭州市人社局提供相關證據材料。在舉證期限內，重慶興平公司并未提出證據證明其在注冊地參加保險。故根據《勞動和社會保障部關于農民工參加工傷保險有關問題的通知》（勞社部發〔2004〕18號）第三條”用人單位注冊地與生產經營地不在同一統籌地區的，原則上在注冊地參加工傷保險。未在注冊地參加工傷保險的，在生產經營地參加工傷保險。農民工受到事故傷害或患職業病后，在參保地進行工傷認定、勞動能力鑒定，并按參保地的規定依法享受工傷保險待遇。用人單位在注冊地和生產經營地均未參加工傷保險的，農民工受到事故傷害或者患職業病后，在生產經營地進行工傷認定、勞動能力鑒定，并按生產經營地的規定依法由用人單位支付工傷保險待遇”之規定，蘭州市人社局對藺紀全的工傷認定有管轄權。《工傷保險條例》第十八條第一款規定：”提出工傷認定申請應當提交下列材料：（一）工傷認定申請表；（二）與用人單位存在勞動關系（包括事實勞動關系）的證明材料；（三）醫療診斷證明或職業病診斷證明書（或者職業病診斷鑒定書）。”《人力資源社會保障部關于執行〈工傷保險條例〉若干問題的意見》（人社部發〔2013〕34號）第五條規定：”社會保險行政部門受理工傷認定申請后，發現勞動關系存在爭議且無法確認的，應當告知當事人可以向勞動人事仲裁委員會申請仲裁。在此期間，作出工傷認定決定的時限中止，并書面通知申請工傷認定的當事人。勞動關系依法確認后，當事人應將有關法律文件送交受理工傷認定申請的社會保險行政部門，該部門自收到生效法律文書之日起恢復工傷認定程序。”根據以上規定，是否存在勞動關系是認定工傷的必要條件，沒有勞動關系的勞動者，即使在工作中受到傷害，也不構成工傷事故的保險責任。該案中，蘭州市人社局雖然對藺紀全的工傷認定申請有管轄權，但行政行為和法院裁判都應當尊重生效判決的既判力，重慶興平公司與藺紀全之間不存在勞動關系已經甘肅省永登縣人民法院（2015）永民初字第399號民事判決和甘肅省蘭州市中級人民法院（2015）蘭民一終字第1017號民事判決確認，而蘭州市人社局無視這一事實作出工傷認定決定屬認定事實不清，一審判決認定人社部門作出的工傷認定決定正確亦屬不當，上述行為未尊重生效判決的既判力，有悖于基本法律精神。綜上，蘭州市人社局作出的369號工傷認定決定和一審法院作出的駁回重慶興平公司訴訟請求的判決屬于認定事實不清，證據不足。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第二項、第七十條第一項之規定，判決：一、撤銷蘭州鐵路運輸中級法院（2016）甘71行初165號行政判決；二、撤銷蘭州市人社局作出的369號工傷認定決定。藺紀全不服，向本院申請再審。
藺紀全申請再審稱，被申請人重慶興平公司將”恒利嘉豪”建設項目鋪設琉璃瓦的工程違法轉包給沒有用工主體資格的包工頭董海兒。董海兒招用并安排藺紀全及孫蘭生、藺建平、蘇定保四人共同鋪設琉璃瓦，工資按完成的工作量和實際出勤天數由董海兒結算。藺紀全在鋪設琉璃瓦的工作過程中因塔吊鐵盤掉落而被砸傷左足，其因工受傷的事實清楚，證據確鑿。《人力資源社會保障部關于執行〈工傷保險條例〉若干問題的意見》（人社部發〔2013〕34號）第七條規定：”具備用工主體資格的承包單位違反法律、法規規定，將承包業務轉包、分包給不具備用工主體資格的組織或者自然人，該組織或者自然人招用的勞動者從事承包業務時因工傷亡的，由該具備用工主體資格的承包單位承擔用人單位依法應承擔的工傷保險責任。”根據上述規定，重慶興平公司應當承擔藺紀全因工受傷的工傷保險責任。對此，《最高人民法院關于審理工傷保險行政案件若干問題的規定》第三條也作出類似規定。二審判決以重慶興平公司與藺紀全之間不存在勞動關系為由，撤銷了一審判決和369號工傷認定決定，屬于理解和適用法律、法規錯誤。請求撤銷二審判決，予以再審。
重慶興平公司辯稱，1.《人力資源社會保障部關于執行〈工傷保險條例〉若干問題的意見》（人社部發〔2013〕34號）的法律位階低于國務院《工傷保險條例》，工傷的認定應當遵循《工傷保險條例》的既定程序。2.《人力資源社會保障部關于執行〈工傷保險條例〉若干問題的意見》（人社部發〔2013〕34號）第七條中違反法律、法規規定，應當指的是《中華人民共和國建筑法》《中華人民共和國礦山安全法》等法律法規，發包的內容包括建筑施工、礦山開采等一系列和安全或專業技術相關的業務，不應擴大至一般性的勞務活動。3.藺紀全與重慶興平公司之間沒有勞動關系，重慶興平公司沒有必要為藺紀全辦理工傷保險，故蘭州市人社局將藺紀全的工傷保險責任主體認定為重慶興平公司是錯誤的。
蘭州市人社局述稱，1.蘭州市人社局作出的369號工傷認定決定認定事實清楚。2013年9月1日，中鐵二十五局集團第五分公司將其承建的甘肅省永登縣城關鎮玫鄉路的”恒利嘉豪”項目工程的勞務部分分包給重慶興平公司，重慶興平公司又將鋪設琉璃瓦勞務違法分包給不具備用工主體資格的自然人董海兒。自2014年9月22日起，董海兒的合伙人孫紅衛招聘藺紀全等人共同鋪設琉璃瓦。2014年10月8日，藺紀全在施工過程中受傷。以上事實有甘肅省永登縣勞動人事爭議仲裁委員會永勞人仲裁字（2015）第04號裁決書、甘肅省永登縣人民法院（2015）永民初字第399號民事判決書、甘肅省蘭州市中級人民法院（2015）蘭民一終字第1017號民事判決書予以確認。2.重慶興平公司承擔用工主體責任有明確的法律依據。該案中，雖然法院判決重慶興平公司和藺紀全不存在勞動關系，但根據《勞動和社會保障部關于確立勞動關系有關事項的通知》（勞社部發〔2005〕12號）第四條、《人力資源社會保障部關于執行〈工傷保險條例〉若干問題的意見》（人社部發〔2013〕34號）第七條、《最高人民法院關于審理工傷保險行政案件若干問題的規定》（法釋〔2014〕9號）第三條第一款第四項的規定，用工單位違反法律、法規規定將承包業務轉包給不具備用工主體資格的組織或者自然人，該組織或者自然人聘用的職工從事承包業務時因工傷亡的，由具備用工主體資格的用人單位承擔工傷保險責任。這表明，認定用人單位承擔工傷保險責任并不必須以勞動者與用人單位之間存在實際勞動關系為前提，其根本目的在于保障勞動者不因非法用工而喪失相應的工傷保險待遇，避免用工單位通過非法轉包行為逃避其應當承擔的工傷保險責任。二審法院認為不存在勞動關系即不構成工傷的觀點錯誤。3.重慶興平公司理應承擔工傷保險責任。首先，重慶興平公司的違法承包行為存在過錯。《中華人民共和國建筑法》第二十九條第三款規定：”禁止總承包單位將工程分包給不具備相應資質條件的單位。禁止分包單位將其承包的工程再分包。”重慶興平公司作為分包單位，明知自然人董海兒不具備用工主體資格，卻違反法律規定將其承包的工程再分包，存在重大過錯，應當承擔相應的責任。其次，重慶興平公司承擔工傷保險責任有利于勞動者權益的保護。享受工傷保險待遇是勞動者在遭遇工傷時的主要救濟途徑，其待遇的實現與否直接關系到勞動者的生存狀況。如果由不具備用工主體資格的自然人承擔工傷保險責任，那么因為自然人往往缺乏相應的賠償能力，就會使勞動者的權益無法得到保障。而勞動者在整個違法分包的過程中是完全沒有過錯的，不應該因自然人無力賠償而承擔不利后果。而重慶興平公司作為合法的用工主體單位，具備一定的經濟賠償能力，在存在過錯的情況下承擔工傷保險責任有利于勞動者合法權益的實現。
本院查明的事實與一、二審認定的事實一致。
本院再審認為，國家建立工傷保險制度，其目的在于保障因工作遭受事故傷害或者患職業病的職工獲得醫療救治和經濟補償。用人單位有為本單位全部職工繳納工傷保險費的義務，職工有享受工傷保險待遇的權利。即通常情況下，社會保險行政部門認定職工工傷，應以職工與用人單位之間存在勞動關系為前提，除非法律、法規及司法解釋另有規定情形。《最高人民法院關于審理工傷保險行政案件若干問題的規定》第三條第一款規定：”社會保險行政部門認定下列單位為承擔工傷保險責任單位的，人民法院應予支持：……（四）用工單位違反法律、法規規定將承包業務轉包給不具備用工主體資格的組織或者自然人，該組織或者自然人聘用的職工從事承包業務時因工傷亡的，用工單位為承擔工傷保險責任的單位；……”該條規定從有利于保護職工合法權益的角度出發，對《工傷保險條例》將勞動關系作為工傷認定前提的一般規定作出了補充，即當存在違法轉包、分包的情形時，用工單位承擔職工的工傷保險責任不以是否存在勞動關系為前提。根據上述規定，用工單位違反法律、法規規定將承包業務轉包、分包給不具備用工主體資格的組織或者自然人，職工發生工傷事故時，應由違法轉包、分包的用工單位承擔工傷保險責任。
本案中，重慶興平公司對藺紀全由董海兒聘用并在鋪設琉璃瓦時因工受傷一節事實不持異議，但認為其不屬于違法分包。住房城鄉建設部《建筑工程施工轉包違法分包等違法行為認定查處管理辦法（試行）》（建市〔2014〕118號）第九條明確規定：”存在下列情形之一的，屬于違法分包：……（六）勞務分包單位將其承包的勞務再分包的；……”該條規定不違反《中華人民共和國建筑法》的相關規定，可以作為判斷重慶興平公司是否屬于違法分包的參考依據。中鐵二十五局集團第五分公司將其承建項目工程的勞務部分分包給重慶興平公司。重慶興平公司屬于具有建筑勞務資質的企業，其應使用自有勞務工人完成所承接的勞務項目，但其卻又將鋪設琉璃瓦勞務分包給自然人董海兒，該行為屬于違法分包。故重慶興平公司的該辯解意見不能成立，本院不予采納。
重慶興平公司作為具備用工主體資格的承包單位，違法將其所承包的業務分包給自然人董海兒，董海兒聘用的工人藺紀全在鋪設琉璃瓦時因工受傷，重慶興平公司依法應當承擔藺紀全所受事故傷害的工傷保險責任。蘭州市人社局作出的369號工傷認定決定所認定的事實清楚，適用法律正確，符合法定程序。蘭州鐵路運輸中級法院一審判決駁回重慶興平公司的訴訟請求，并無不當。甘肅省高級人民法院二審以生效民事判決已確認重慶興平公司與藺紀全之間不存在勞動關系為由，判決撤銷蘭州鐵路運輸中級法院一審判決和369號工傷認定決定，不符合《最高人民法院關于審理工傷保險行政案件若干問題的規定》第三條等相關規定，屬于適用法律錯誤，本院依法予以糾正。
綜上所述，藺紀全的再審請求成立，本院予以支持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第二項，《最高人民法院關于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第一百一十九條第一款、第一百二十二條之規定，判決如下：
一、撤銷甘肅省高級人民法院（2017）甘行終266號行政判決；
二、維持蘭州鐵路運輸中級法院（2016）甘71行初165號行政判決。
一審案件受理費50元、二審案件受理費50元，由重慶興平建筑勞務有限公司負擔。
本判決為終審判決。
審 判 長 楊永清
審 判 員 李 濤
審 判 員 丁曉明
二〇一八年十一月二十七日
法官助理 王一婷
書 記 員 馮宇博
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冀公網安備13010202003181號