淺析公益性崗位勞動者的工傷責任問題
2010年11月，王某是根據廣西梧州市政府有關安排下崗職工再就業的政策和文件精神，經市勞動和社會保障局及財政局同意，由某學校招聘進來的公益性崗位勞動者，其工資和待遇除了財政補貼部分崗位工資和社保費之外，其余部分仍由用人單位負擔。在2011年5月以前，財政補貼的只有“三金”（即養老保險、醫療保險、失業保險），至2011年11月后增加為“四金”（除上述三項外增加工傷保險），2012年2月之后為“五金”。根據相關文件規定，繳納上述“三金”或“五金”的程序為，先由用人單位繳交（墊付），按季度結算，再在下一季度的第一個月內向當地勞動保障部門申請，勞動保障部門在每季度第二個月的前10個工作日內審核完畢并轉同級財政部門核定，財政部門在10個工作日內核定完畢并通知勞動保障部門，同時將補貼資金撥至勞動保障部門就業再就業資金支出專戶，由勞動保障部門將資金劃入用人單位在銀行開立的基本賬戶。2011年3月29日市就業服務中心通過銀行轉賬匯入王某所在單位某學校，但在2011年12月之前該學校均沒有為王某繳納工傷保險費。2011年8月29日 ，王某在下班途中發生交通事故，致使王某不幸去世，經上級勞動和社會保障局認定屬于工傷范圍。那么王某因此造成的經濟損失因由誰承擔呢？
一、公益性崗位的概念
公益性崗位是再就業工作中出現的新名詞概念，對于這一概念還沒有一個明確的界定，勞動保障部《關于開展下崗失業人員再就業統計的通知》（勞社廳發[2003]4號）對公益性崗位的解釋為：“主要由政府出資扶持或社會籌集資金開發的，符合公共利益的管理和服務類崗位”。依據百度百科的解釋，公益性崗位是指城市公共管理和涉及居民利益的非營利性的服務崗位，包括各級政府投資開發的城市公共管理中的公共設施維護、社區保安、保潔、保綠、停車看管等。各級機關事業單位的后勤服務崗位，以及適宜就業困難人員再就業的其他公益性崗位。概括起來有三類，一是基層管理崗位，包括社區勞動保障協管員、交通執勤、市場管理、環境管理、物業管理、公用設施維護和管理等。二是基層服務崗位，包括基層農業服務、基層醫療衛生服務、基層文化科技服務、基層法律服務、基層民政服務、托老托幼、助殘服務、社區衛生保潔、綠化服務等。三是機關單位的后勤崗位，包括機關事業單位的門衛、收發、后勤服務等臨時用工崗位。
簡而言之，公益性崗位就是由政府政策、出資扶持或社會、團體籌集資金，為安置就業困難人員和實現社會公共利益而設置的非營利性公共管理和社會公益性服務崗位。
二、公益性崗位的性質和特點
公益性崗位一般由政府出資開發，以滿足社區及居民公共利益為目的的管理和服務崗位。公益性崗位優先安排困難人員或特殊群體，并從就業專項資金中給予社會保險補貼和崗位補貼。
因此公益性崗位應具有以下特點：（1）政府購買崗位或支持、引導多渠道出資，符合公共利益，適合安置就業困難或者大齡下崗失業人員再就業的勞動崗位。（2）就業人員具有特殊性，一般是《就業促進法》中的就業援助對象，包括：持《再就業優惠證》的下崗工人；四零伍零再就業人員；零就業家庭；傷殘但未完全喪失勞動能力的人；退伍軍人等。（3）用人單位并非政府和勞動管理部門。公益性崗位雖然是政府出資或者政策扶持的崗位，并且是通過勞動和社會保障局同意而設置的崗位，其崗位勞動者的工資也由財政部門負責，這使很多人認為這些崗位的勞動者是與政府或者勞動和社會保障局簽訂勞動合同，然后由勞動部門派遣到各單位工作。其實不然，這些勞動者在簽訂合同時，依然是和用人單位簽訂勞動合同，與用人單位形成勞動關系，政府只是提供相應的崗位，勞動和社會保障局只是指導的平臺，真正存在勞動關系的是用人單位和崗位上的勞動者。
三、公益性崗位勞動者的工傷責任問題
從公益性崗位的特殊性可以看出，公益性崗位的勞動者雖是一個特殊的群體，但本質還是很容易認清，公益性崗位的勞動者是依據《勞動法》和《勞動合同法》和用人單位簽訂勞動合同，因此是與用人單位形成勞動合同關系，這個是顯而易見的，但是由于在崗位的設置和工資、福利來源的特殊性，致使其表面上又多了一層神秘的色彩。公益性崗位的勞動者招聘是由用人單位申請，然后報勞動和社會保障局，再由政府出資或者政策扶持設置崗位，由財政局給予崗位工資補貼和繳納部分保險，用人單位則在簽訂勞動合同之后，負責這些員工的管理和工作安排，勞動者還需繳納個人部分的保險。所以一個公益性崗位的用工往往會涉及到政府、勞動和社會保障局、用人單位等部門，使其關系變得比一般勞動關系復雜。
公益性崗位的勞動者一般是先簽訂三年的勞動合同，在這三年的工作中，政府是給予最大的扶持，政府會給予所有的崗位補貼，三年之后，用人單位和勞動者需要續簽勞動合同的，則由用人單位發工資，政府僅在要繳納的保費上給予補貼。而在現實情況中，“五金”（ 基本養老保險、基本醫療保險、失業保險、工傷和生育保險）的繳納也分為兩部分，一部分是單位繳納的，一般是70%，另一部分是需要個人繳納的，一般是30%。有的政府為了方便崗位補貼的落實和方便“五金”的繳納，政府在補貼上就是一個公益性崗位補助一定的金額，這些補貼中就包含了公益性崗位的工資、用人單位需要繳納的部分保險還有個人需要繳納的部分保險。在實際的操作中，單位為了防止有的人在單位繳納了單位需要繳納的保險后，個人部分個人不主動去繳納，致使這些保險沒有得到落實的情況發生，就直接在政府補貼的崗位補助上扣留下來，一并交足“五金”，然后將扣完的錢作為工資發放給這些崗位上的員工。
從上邊的分析可以看出，如果正常情況下，公益性崗位的勞動者發生了工傷事故，一般是由工傷保險基金和用人單位共同負擔，但在本文的案例中，用人單位將政府給予的補貼扣留下來，又沒有及時的給勞動者繳納“五金”，致使勞動者不能享受相應的保險，因此，用人單位應當承擔全部賠償責任。而在該案例中，用人單位沒有繳納“五金”，政府、勞動和社會保障局是否也應該承擔相應責任呢？有的人認為政府在崗位的設置上提供資金和政策扶持，并且勞動者的報酬也是政府支付，因此，勞動者和政府間也是勞動合同關系，筆者認為政府僅是在政策上為了解決就業難的情況下，依據用人單位的申請，從財政中劃撥資金來設置公益性崗位，以解決就業難和下崗員工的再就業問題，是政府行使對社會的管理權，并沒有實際參與到勞動者的管理和工作安排中來，也沒有享受到勞動者所創造出來的利益，因此，政府和公益性崗位上的勞動者并不存在勞動合同關系，對勞動者因工造成的損失也不應該承擔任何責任。那么勞動和社會保障局在工傷中是否要承擔責任呢？有的人認為，公益性崗位是通過勞動和社會保障局招聘進來的，而且有的在簽訂合同時，也在勞動和社會保障局簽訂，因此，勞動和社會保障局作為第三方，有不可推卸的賠償責任。筆者認為不然，如果需要一個部門承擔相應的民事責任，就必須其有違法或者不作為的行為，如果說是勞動和社會保障局招聘并在那里簽訂勞動合同就需要承擔責任的話，那是怎么也說不過去的事情，那么該局是不是就一定不需要承擔民事責任呢？這個也不是絕對的，因為《就業促進法》有相關的規定，其職能作用除了為就業提供服務之外，還要對就業實施指導、管理和監督，對公益崗位人員的“五金”待遇的落實情況有監督的義務，如果沒有盡到監督義務的，也是需要承擔相應的民事責任。
公益性崗位是當前為了解決就業和再就業問題中，政府出資或者政策扶持而設置的非盈利和服務性崗位，勞動者是與用人單位簽訂勞動合同，形成勞動關系，勞動和社會保障局在里面是起到實施指導、管理和監督的作用。因為我國目前的法律沒有對這一特殊群體進行立法保護，致使其在操作過程中出現不少的爭論，我相信隨著我國的法治越來越完善，對于這部分勞動者的立法保護也會越來越健全。
（作者單位：廣西梧州市岑溪市法院）
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