裁判要旨
交警部門不能認(rèn)定事故責(zé)任而未出具交通事故責(zé)任認(rèn)定書的情況下，工傷認(rèn)定部門應(yīng)依法作出事實(shí)認(rèn)定，并結(jié)合相關(guān)證據(jù)進(jìn)行審查，再作出是否屬于工傷的認(rèn)定。
案情
原告（上訴人）：高振榮
被告（被上訴人）：淄博市臨淄區(qū)人力資源和社會(huì)保障局
第三人（被上訴人）：山東海灣吊裝工程股份有限公司
2015年2月21日，原告高振榮駕駛魯CHW040號(hào)小型轎車在從嘉祥縣前往山東海灣吊裝工程股份有限公司在煙臺(tái)龍口公司工地上班。《道路交通事故證明》（淄）公交證字[2015]第2015030001號(hào)顯示：2015年2月21日06時(shí)05分，高振榮駕駛魯CHW040號(hào)小型轎車順濱萊高速公路南向北行駛，當(dāng)行駛至事故點(diǎn)處（濱萊高速公路濱州方向96公里300米處）時(shí)與道路東側(cè)護(hù)坡墻壁相撞，致使高振榮受傷，轎車受損，造成道路交通事故。高振榮受傷后進(jìn)入淄博市第一醫(yī)院治療，被診斷為：上下肢多發(fā)性骨折（左）；骨盆骨折；胸部多發(fā)傷。第三人山東海灣吊裝工程股份有限公司于2015年3月15日向被告淄博市臨淄區(qū)人力資源和社會(huì)保障局提出工傷認(rèn)定申請(qǐng)，被告于2015年3月30日依法受理了第三人的工傷認(rèn)定申請(qǐng)。以原告所受傷害情形，不符合“非本人主要責(zé)任”的認(rèn)定條件，也不符合《工傷保險(xiǎn)條例》第十四條、第十五條認(rèn)定工傷或者視同工傷的情形。于2016年5月19日，作出臨人社工決字[2016]109號(hào)《不予認(rèn)定工傷決定書》，對(duì)高振榮受到的傷害不予認(rèn)定或者視同工傷。原告不服，提起訴訟。
審判
山東省淄博市臨淄區(qū)人民法院經(jīng)審理認(rèn)為：原告高振榮發(fā)生的事故傷害為單方交通事故。雖然高振榮自述“因有同方向行駛的其它車輛變更車道，自己采取措施時(shí)導(dǎo)致車輛向右行駛撞至道路東側(cè)護(hù)坡墻壁。”但并未提供有關(guān)證據(jù)證實(shí)。淄博市公安局交通警察支隊(duì)博山大隊(duì)《道路交通事故證明》（淄）公交證字[2015]第2015030001號(hào)、《山東理工大學(xué)交通安全司法鑒定所交通事故司法鑒定意見書》（山理工交通安全司法鑒定所[2015]交鑒字第3-7號(hào)）及本機(jī)關(guān)的調(diào)查核實(shí)，均未發(fā)現(xiàn)有其它造成高振榮發(fā)生交通事故的原因，也無(wú)其他事故責(zé)任方。因此其工傷申請(qǐng)情形，不符合“非本人主要責(zé)任”的認(rèn)定條件，也不符合《工傷保險(xiǎn)條例》第十四條、第十五條認(rèn)定工傷或者視同工傷的情形。被告淄博市臨淄區(qū)人力資源和社會(huì)保障局作出臨人社工決字[2016]109號(hào)《不予認(rèn)定工傷決定書》符合法律規(guī)定。依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第六十九條的規(guī)定，判決駁回原告的訴訟請(qǐng)求。
宣判后，原告高振榮不服，提起上訴。
山東省淄博市中級(jí)人民法院二審認(rèn)為：根據(jù)《工傷保險(xiǎn)條例》第十四條第五項(xiàng)規(guī)定，職工因工外出期間，由于工作原因受到傷害或者發(fā)生事故下落不明的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為工傷;第六項(xiàng)規(guī)定，職工在上下班途中，受到非本人主要責(zé)任的交通事故或者城市軌道交通、客運(yùn)輪渡、火車事故傷害的應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為工傷。本案中，上訴人高振榮系海灣吊裝公司的職工，從事吊車司機(jī)工作，根據(jù)海灣吊裝公司的經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)以及高振榮的工作性質(zhì)，上訴人高振榮應(yīng)是在公司各個(gè)工地從事吊車司機(jī)工作。2015年2月份春節(jié)前，高振榮已經(jīng)被公司派往其在龍口中集來(lái)福士海洋工程有限公司工地上班，高振榮在本單位以外的龍口工地的工作地點(diǎn)和時(shí)間相對(duì)固定，其在工地春節(jié)放假期滿返回工地上班途中發(fā)生的交通事故，應(yīng)當(dāng)按照“上下班途中”要件來(lái)進(jìn)行處理認(rèn)定。上訴人高振榮上訴主張其屬于因工外出期間由于工作原因受傷，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為工傷的上訴理由不能成立，本院不予支持。最高人民法院《關(guān)于審理工傷保險(xiǎn)行政案件若干問題的規(guī)定》第一條規(guī)定，人民法院審理工傷認(rèn)定行政案件，在認(rèn)定是否存在《工傷保險(xiǎn)條例》第十四條第(六)項(xiàng)“本人主要責(zé)任”、第十六條第(二)項(xiàng)“醉酒或者吸毒”和第十六條第(三)項(xiàng)“自殘或者自殺”等情形時(shí)，應(yīng)當(dāng)以有權(quán)機(jī)構(gòu)出具的事故責(zé)任認(rèn)定書、結(jié)論性意見和人民法院生效裁判等法律文書為依據(jù)，但有相反證據(jù)足以推翻事故責(zé)任認(rèn)定書和結(jié)論性意見的除外。前述法律文書不存在或者內(nèi)容不明確，社會(huì)保險(xiǎn)行政部門就前款事實(shí)作出認(rèn)定的，人民法院應(yīng)當(dāng)結(jié)合其提供的相關(guān)證據(jù)依法進(jìn)行審查。依據(jù)上述法律規(guī)定，本院經(jīng)審查認(rèn)為，因存在特殊情形而排除工傷認(rèn)定，社會(huì)保險(xiǎn)部門作出不予認(rèn)定工傷決定必須以能夠證明存在特殊情形的證據(jù)為依據(jù)，如果沒有相關(guān)證據(jù)，而職工受傷害符合認(rèn)定為工傷的其他條件的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為工傷。本案臨淄區(qū)人社局在交警部門對(duì)道路交通事故形成原因無(wú)法查清的情形下，僅認(rèn)為高振榮主張因有同方向行駛的其他車輛變更車道導(dǎo)致發(fā)生交通事故但未提供證據(jù)證實(shí)為由，認(rèn)定高振榮發(fā)生的交通事故是由高振榮承擔(dān)主要責(zé)任以上的單方事故，事實(shí)不清，證據(jù)不足，本院依法予以撤銷。原審判決認(rèn)定事實(shí)不清，證據(jù)不足，本院依法予以撤銷。依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第七十條第(一)項(xiàng)、第八十九條第一款第(二)項(xiàng)之規(guī)定，判決1.撤銷淄博市臨淄區(qū)人民法院(2016 )魯0305行初148號(hào)行政判決;2.撤銷淄博市臨淄區(qū)人力資源和社會(huì)保障局作出的臨人社工決字【2016]109號(hào)《不予認(rèn)定工傷決定書》;3.責(zé)令淄博市臨淄區(qū)人力資源和社會(huì)保障局在法定期限內(nèi)重新作出行政行為。
評(píng)析
工傷認(rèn)定關(guān)系著勞動(dòng)者及其家人的切身利益和社會(huì)公共利益，社會(huì)公眾關(guān)注度高。現(xiàn)實(shí)生活中，由于事故發(fā)生原因、環(huán)境等多變復(fù)雜，部分事故證據(jù)收集難度大，具體責(zé)任認(rèn)定困難較大甚至無(wú)法認(rèn)定，對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)行政部門的依法行政能力帶來(lái)極大挑戰(zhàn)。但工作難度越大，行政機(jī)關(guān)就越應(yīng)嚴(yán)格依法履職，強(qiáng)化證據(jù)收集力度，加強(qiáng)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴等工作，積極應(yīng)對(duì)由此形成的行政訴訟，切實(shí)實(shí)現(xiàn)保障勞動(dòng)者個(gè)人合法權(quán)益和維護(hù)社會(huì)公共利益的平衡。我國(guó)《工傷保險(xiǎn)條例》將“非本人主要責(zé)任”作為職工在上下班途中交通事故傷害認(rèn)定工傷的重要條件。實(shí)踐中，交通事故發(fā)生后，工傷認(rèn)定通常有賴于交警部門對(duì)交通事故責(zé)任的劃分，但在交警部門無(wú)法認(rèn)定事故責(zé)任的情況下如何認(rèn)定工傷存在認(rèn)識(shí)分歧。
一、“非本人主要責(zé)任”作為工傷認(rèn)定的主要考量
雖然國(guó)際立法大多規(guī)定上下班途中的事故傷害屬于工傷，但并不以勞動(dòng)者“非本人主要責(zé)任”為要件。我國(guó)《工傷保險(xiǎn)條例》第十四條第（六）項(xiàng)將“非本人主要責(zé)任”作為職工在上下班途中交通事故傷害認(rèn)定工傷的重要條件，主要理由是：第一，在我國(guó)行人遵守交通規(guī)則的意識(shí)還需要提高的情況下，把職工在上下班途中受到本人主要責(zé)任的交通事故傷害認(rèn)定為工傷有縱容或鼓勵(lì)職工違章的嫌疑，同時(shí)又易誘發(fā)個(gè)人的道德風(fēng)險(xiǎn)。第二，《機(jī)動(dòng)車交通事故責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)條例》是在2003年《工傷保險(xiǎn)條例》頒布之后制定的，職工在上下班途中如受到機(jī)動(dòng)車事故傷害，除了認(rèn)定為工傷，從其它途徑很難得到充分的賠償與保障。2006年7月，《機(jī)動(dòng)車交通事故責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)條例》的實(shí)施，使上下班途中受機(jī)動(dòng)車事故傷害的職工可從機(jī)動(dòng)車交通事故責(zé)任強(qiáng)險(xiǎn)中取得賠償。第三，交通事故責(zé)任強(qiáng)險(xiǎn)賠償、工傷賠償以及民事人身侵權(quán)賠償?shù)年P(guān)系如何協(xié)調(diào)，在現(xiàn)階段尚存在基本法律的空白，為了避免實(shí)踐處理中的復(fù)雜矛盾，協(xié)調(diào)《道路交通安全法》、《民法通則》與《機(jī)動(dòng)車交通事故責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)條例》的關(guān)系，把“本人主要責(zé)任”的交通事故傷害的情形不認(rèn)定為工傷，在工傷認(rèn)定實(shí)踐中將更加可行和簡(jiǎn)便。不論是立法中不同利益的平衡與法律間的協(xié)調(diào)，還是適用法律的簡(jiǎn)便與可操作性，都算得上一種進(jìn)步與肯定，不過這種進(jìn)步與肯定應(yīng)建立在有利于保護(hù)廣大職工權(quán)益的基礎(chǔ)上。
二、交警部門出具事故責(zé)任書的性質(zhì)和作用
《工傷保險(xiǎn)條例》第十四條第（六）項(xiàng)規(guī)定：“職工在上下班途中，受到非本人主要責(zé)任的交通事故或者城市軌道交通、客輪輪渡、火車事故傷害的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為工傷”。據(jù)此，職工在上下班途中遭遇交通事故的，除本人承擔(dān)主要責(zé)任外，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為工傷。由此可知，交通事故責(zé)任書對(duì)于責(zé)任的認(rèn)定和劃分對(duì)于工傷認(rèn)定具有重要作用。
最高人民法院《關(guān)于審理工傷保險(xiǎn)行政案件若干問題的規(guī)定》第一條第一款規(guī)定，人民法院審理工傷認(rèn)定行政案件，在認(rèn)定是否存在《工傷保險(xiǎn)條例》第十四條第（六）項(xiàng)“本人主要責(zé)任”時(shí)，應(yīng)當(dāng)以有權(quán)機(jī)構(gòu)出具的事故責(zé)任認(rèn)定書、結(jié)論性意見和人民法院生效裁判等法律文書為依據(jù)，但有相反證據(jù)足以推翻事故責(zé)任認(rèn)定書和結(jié)論性意見的除外。據(jù)此，交警部門出具的事故責(zé)任認(rèn)定書同人民法院的生效裁判文書一樣，是人民法院審理工傷認(rèn)定行政案件的重要證據(jù)，但并非唯一依據(jù)和前提條件。
實(shí)踐中，并非每起交通事故交警部門都能出具事故責(zé)任認(rèn)定書，比如本案即是因經(jīng)調(diào)查訪問，沒有找到目擊證人。現(xiàn)場(chǎng)無(wú)交通警察指揮，也無(wú)交通監(jiān)控設(shè)施。無(wú)法查清高振榮駕車與道路東側(cè)護(hù)坡墻壁相撞的原因。因此交通事故成因無(wú)法查清。對(duì)于交警部門無(wú)法作出事故責(zé)任認(rèn)定的，人社部門能否以此為由不予認(rèn)定工傷？應(yīng)當(dāng)如何履行法定職責(zé)？本案對(duì)此類問題進(jìn)行了有益探索，同時(shí)提出對(duì)此類案件的審判思路和解決路徑，以期對(duì)同類案件的處理提供參考。
三、交警部門無(wú)法認(rèn)定事故責(zé)任情形下人社部門的法定職責(zé)
如前所述，通常情況下，交通事故發(fā)生后交警部門結(jié)合現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查情況能夠作出事故責(zé)任認(rèn)定書，但特殊情形下可能致事故責(zé)任無(wú)法認(rèn)定。最高人民法院《關(guān)于審理工傷保險(xiǎn)行政案件若干問題的規(guī)定》第一條第二款規(guī)定：“有權(quán)機(jī)構(gòu)出具的事故責(zé)任認(rèn)定書、結(jié)論性意見等法律文書不存在或者內(nèi)容不明確，社會(huì)保險(xiǎn)行政部門就前款事實(shí)作出認(rèn)定的，人民法院應(yīng)當(dāng)結(jié)合其提供的相關(guān)證據(jù)依法進(jìn)行審查”。該條規(guī)定明確了在交警部門無(wú)法認(rèn)定事故責(zé)任的情況下，人社部門仍應(yīng)當(dāng)依法作出事實(shí)認(rèn)定。同時(shí)，該條還明確了法院對(duì)人社部門作出的事實(shí)認(rèn)定應(yīng)當(dāng)結(jié)合其提供的相關(guān)證據(jù)依法進(jìn)行審查。
《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第三十四條規(guī)定：“被告對(duì)作出的行政行為負(fù)有舉證責(zé)任，應(yīng)當(dāng)提供作出該行政行為的證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件。被告不提供或者無(wú)正當(dāng)理由逾期提供證據(jù)，視為沒有相應(yīng)證據(jù)。”從行政訴訟法規(guī)定的舉證責(zé)任分配來(lái)看，在行政訴訟中應(yīng)當(dāng)由被告承擔(dān)舉證責(zé)任，這與民事訴訟法規(guī)定的“誰(shuí)主張誰(shuí)舉證”存在差異，有利于保障勞動(dòng)者的合法權(quán)益。根據(jù)《工傷保險(xiǎn)條例》的規(guī)定，職工在上下班途中遭遇交通事故的，除本人承擔(dān)主要責(zé)任外，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為工傷。人社部門如果不予認(rèn)定工傷，應(yīng)當(dāng)提供職工符合不予認(rèn)定工傷條件，即職工本人承擔(dān)交通事故主要或全部責(zé)任的證據(jù)。本案中，臨淄區(qū)人社局在交警部門對(duì)道路交通事故形成原因無(wú)法查清的情形下，僅認(rèn)為高振榮主張因有同方向行駛的其他車輛變更車道導(dǎo)致發(fā)生交通事故但未提供證據(jù)證實(shí)為由，認(rèn)定高振榮發(fā)生的交通事故是由高振榮承擔(dān)主要責(zé)任以上的單方事故，事實(shí)不清，證據(jù)不足。實(shí)踐中，有觀點(diǎn)認(rèn)為，在交警部門無(wú)法作出交通事故責(zé)任認(rèn)定時(shí)，應(yīng)當(dāng)由勞動(dòng)者承擔(dān)舉證責(zé)任，勞動(dòng)者無(wú)法舉證的，法院對(duì)于人社部門作出的不予認(rèn)定工傷決定應(yīng)予維持（即判決駁回原告的訴訟請(qǐng)求）。這一觀點(diǎn)本質(zhì)上是將行政訴訟的舉證責(zé)任分配混同于民事訴訟的舉證責(zé)任分配，錯(cuò)誤的強(qiáng)調(diào)“誰(shuí)主張誰(shuí)舉證”，沒有從立法目的層面正確認(rèn)識(shí)行政訴訟法關(guān)于舉證責(zé)任分配的重要意義。
綜上，工傷認(rèn)定的具體標(biāo)準(zhǔn)與范圍體現(xiàn)了我國(guó)在立法層面上的利益博弈與價(jià)值觀念的演化，并且關(guān)系到對(duì)職工、用人單位與工傷保險(xiǎn)單位之間的具體風(fēng)險(xiǎn)分配。工傷認(rèn)定的處理原則，既要尊重工傷保險(xiǎn)制度的立法目的和宗旨，也要考慮工傷職工保障的實(shí)際需要，在無(wú)法劃分交通事故責(zé)任的情形下，采用存疑時(shí)有利于勞動(dòng)者之原則，彰顯了工傷保險(xiǎn)對(duì)勞動(dòng)者合法權(quán)益的保護(hù)，可使我國(guó)工傷范圍的界定達(dá)到工傷保險(xiǎn)制度的原則與國(guó)際勞工保護(hù)的標(biāo)準(zhǔn)，體現(xiàn)以人為本與構(gòu)建和諧社會(huì)的理念。公安交通管理部門出具的事故責(zé)任認(rèn)定書是社會(huì)保險(xiǎn)行政部門履行工傷認(rèn)定職責(zé)的重要依據(jù)，但并非工傷認(rèn)定的前提條件。公安交通管理部門無(wú)法認(rèn)定事故責(zé)任的，社會(huì)保險(xiǎn)行政部門不得以此為由不予認(rèn)定工傷。
本案中兩級(jí)法院對(duì)道路交通事故形成原因無(wú)法查清的情形下工傷認(rèn)定舉證責(zé)任分配和證據(jù)審核認(rèn)定明顯不同。二審法院認(rèn)為，因存在特殊情形而排除工傷認(rèn)定，社會(huì)保險(xiǎn)部門作出不予認(rèn)定工傷決定必須以能夠證明存在特殊情形的證據(jù)為依據(jù)，如果沒有相關(guān)證據(jù)，而職工受傷害符合認(rèn)定為工傷的其他條件的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為工傷。本案臨淄區(qū)人社局在交警部門對(duì)道路交通事故形成原因無(wú)法查清的情形下，僅認(rèn)為高振榮主張因有同方向行駛的其他車輛變更車道導(dǎo)致發(fā)生交通事故但未提供證據(jù)證實(shí)為由，認(rèn)定高振榮發(fā)生的交通事故是由高振榮承擔(dān)主要責(zé)任以上的單方事故，事實(shí)不清，證據(jù)不足，依法予以撤銷。應(yīng)該說，二審意見符合《工傷保險(xiǎn)條例》《勞動(dòng)法》和《社會(huì)保險(xiǎn)法》保障受害勞動(dòng)者救濟(jì)和補(bǔ)償優(yōu)先立法目的和保護(hù)弱者立法精神。
作者：劉海紅 淄博市臨淄區(qū)法院
來(lái)源：魯法行談、山東高法
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