工傷認定屬行政確認，是具體行政行為的一種。只要用人單位、勞動者一方對是否因工傷亡的認定不服提起行政訴訟，勞動保障行政部門就得走上被告席應訴。在行政訴訟中，依照《行政訴訟法》第32條的規定，勞動保障行政部門作為被告作出的具體行政行為負有舉證責任，應當提供作出該具體行政行為的證據和規范性文件。要在行政訴訟中勝訴，勞動保障行政部門需要換位思考，從法院審理案件的角度研究行政訴訟的審理對象、審理內容、審理程序，從而規范工傷認定的程序、事實依據和法律適用。
一、法院審查具體行政行為的主要內容
1．職權來源審
法院審理行政訴訟案件，首先審查授權作出相應行為的行政組織法規定（法定權限）。行政主體對所作出的具體行政行為應具有行政權限。“越權無效”是行政法的重要原則。《工傷保險條例》（國務院令第375號，以下簡稱《條例》）第17條、第20條將工傷認定的決定權賦予用人單位所在地統籌地區勞動保障行政部門，對應當由省級勞動保障行政部門進行工傷認定的事項，也交由用人單位所在地的設區的市級勞動保障行政部門辦理。如福建省，工傷保險實行設區的市級統籌，這表明該省工傷認定的決定機關、行政訴訟被告都是各設區的市級勞動保障行政部門。設區的市級勞動保障行政部門在法定職權范圍內，可以依照法規、規章的規定，將工傷認定職權委給縣級實施。縣級勞動保障行政部門受市級委托從事工傷認定工作，并不具有行政主體資格，其實施受委托行為的法律后果由委托行政機關承擔。也就是說，工傷認定的決定仍應以市級的名義作出，如引起行政復議或者行政訴訟，其被告是委托行政機關即設區的市級勞動保障行政部門，而不是受委托行政機關，在行政復議或行政訴訟應訴說明職權來源時還應提交上下級勞動保障行政部門簽署的授權委托書。
2．事實審
即作出工傷認定要有充分的事實根據，證據要確鑿、充分。《行政訴訟法》第31條根據證據載體的不同對證據的類型作了法定的列舉：一是書證。通常表現為各種文書、文件、證書、合同書等；二是物證。可以是原物，也可以是原物的復制品、照片；三是視聽資料，包括錄像帶、錄音帶、唱片、電影膠卷、光盤、電子計算機儲存的數據或圖像；四是證人證言；五是當事人陳述；六是鑒定結論；七是勘驗筆錄和現場筆錄。據《工傷保險條例》第18條、第19條的規定，在工傷認定案件中可作為事實根據的證明材料，主要有勞動合同、工作證牌、工資支付憑據、病歷材料或死亡證明等證明勞動關系確立及工傷職工傷亡情況的書證，事故現場圖片等物證，受傷人員情況自述、企業調查報告等當事人陳述，當事人各方提供的證人證言及勞動保障行政部門或公安、安監等相關部門的勘驗筆錄、現場筆錄和調查筆錄等。在事實方面要證明的內容主要有兩項：一是傷亡者與哪個用人單位建立勞動關系；二是是否因工傷亡。
3．法律審
即認定或不認定工傷所適用的法律依據應正確。行政機關作出具體行政行為的依據包括法律、法規、規章以及其他規范性文件。目前，在工傷認定案件中應適用《條例》第14條認定工傷、第15條視同工傷、第16條不得認定工傷或視同工傷的規定。對于既不屬于第14條、第15條認定工傷、視同工傷的情形，又不屬于第16條不得認定工傷或視同工傷的情形，對于這種情況的工傷認定問題成為法律規定的盲區，并給法律適用帶來了困難。建議在以后的配套規定或相關解釋中對工傷的內涵作個明確規定，從受案范圍上更加清楚地區分工傷與非工傷的界限。
以上事實審和法律審都屬行政實體法審查。
4．程序審
屬行政程序法審查。行政行為不僅要求證據確鑿，而且必須符合法定程序。行政程序須遵守先取證，后裁決的權力規則。
根據《工傷保險條例》第17條至第20條、《工傷認定辦法》（勞動保障部令第17號）的規定，工傷認定的程序主要為：
（1）申請，用人單位與工傷職工或其直系親屬、工會組織分別在事故傷害發生之日或者被診斷、鑒定為職業病之日起30日內、1年內提出工傷認定申請，填寫《工傷認定申請表，提交材料：傷殘職工的身份證或戶口薄或當地居委會的證明等、授權委托書和受托人的身份證明材料、勞動合同文本或其他建立勞動關系的有效證明、醫療診斷證明書或職業病診斷證明書，此外還應提交被訴人企業工商登記注冊資料、未注冊登記單位負責人個人身份證明材料等。
（2）補證告知，勞動保障行政部門對工傷認定申請人提供材料不完整的，應當當場或者在15個工作日內一次性書面告知需要補正的全部材料。
（3）立案受理，提供的申請材料完整、在受理時效內、屬管轄范圍的予以受理；不符合受理條件的作出不予受理通知。
（4）調查核實，要求用人單位據實提供情況和證明材料，根據審核需要向用人單位管理人員、工友、目擊證人等有關單位管理人員調查取證，向有關單位調閱案卷復制相關內容。對職業病診斷證明書或鑒定書不再進行調查核實。進行調查核實時，應由兩名以上人員共同進行，并出示執行公務的證件。
（5）作出書面的工傷認定決定，勞動保障行政部門應當自受理工傷認定申請之日起60日內作出是或不是工傷的決定；職工或者其直系親屬和該員工所在單位，并抄送工傷社保機構。
二、工傷認定應注意的問題
1．關于證明材料的調取
調取的書證為復印件的，應在復印件上注明提供人、核對人、與原件核對無誤章。復印有關部門保管的書證原件的復制件或抄錄件的，應當注明出處，經核部門核對無異后加蓋其印章。調查類筆錄，應當表明行政執法人員的身份，有行政執法人員（2人）、 被調查人簽名或蓋章。注明被調查人、證人的姓名、年齡、性別、職業、住址等基本情況，有被調查人、證人的身份證明材料。
2．告知當事人申辯、舉證的權利
《行政訴訟法》第33條規定，在訴訟過程中，被告不得自行向原告和證人收集證據。對于原告在訴訟階段才提出的反駁理由，根據高法《關于行政訴訟證據若干問題的規定》（法釋[2002]21號）第2條規定，原告或者第三人提出其在行政程序中沒有提出的原駁理由或者證據的，經人民法院準許，被告可以在第一審程序中補充相應的證據。因此在工傷認定調查筆錄中，應詢問雙方當事人是否有新的理由要說明。如果當事人在復議或訴訟中提出新的反駁理由或證據，被告有要求補充證據的權利。
3．正確告知當事人法律救濟的途徑
根據《行政訴訟法》第37條的規定，相對人是否必須先申請行政復議后起訴，取決于法律的具體規定。勞動部發布的《企業職工工傷保險試行辦法》（勞部發[1996]266號）第56條規定，工傷職工及其親屬或者企業，對勞動行政部門作出的工傷認定不服的，按照行政復議或行政訴訟的有關法律、法規辦理。該辦法對是否必須經過申請復議后才能起訴未作規定，由當事人自己選擇復議途徑或訴訟途徑。也就是說，當事人可以先向上一級行政機關或者當地人民政府申請復議，對復議不服的，再向法院起訴；也可以直接向法院起訴。《條例》對此種法律救濟的途徑作了調整，設定了復議前置的原則，即復議為提起訴訟必經程序，當事人未申請復議直接提起訴訟的，法院不予受理。《條例》在第53條規定，申請工傷認定的職工或者其直系親屬、該職工所在單位對工傷認定不服的，可以依法申請行政復議；對復議決定不服的，可以依法提起行政訴訟。《工傷認定辦法》在第16條關于工傷認定決定應當載明的事項中，也只要求告知不服認定決定申請行政復議的部門和期限，不須告知訴權。
4．向復議機關提交證據應完整、充分
根據高法《關于行政訴訟證據若干問題的規定》第61條規定，復議機關在復議程序中收集和補充的證據，或者作出原具體行政行為的行政機關在復議程序中未向復議機關提交的證據，不能作為法院認定原具體行政行為合法的依據。因行政訴訟合法性審查是針對原具體行政行為的，行政復議法雖賦予復議機關在行政復議過程中收集和補充證據的權力，但是復議機關收集補充的證據對原具體行政行為是否合法不具有證明力，不能作為法院認定原具體行政行為合法的依據。被申請人行政機關在復議程序中負有法定證明責任和舉證的義務，其在復議程序中不提供證據，屬于不履行法定義務。其不提供證據的行為無論是否會影響復議結果，在訴訟階段其提供未在復議程序中提交的證據都不具有可采納性。
三、工傷認定案卷材料編排目錄
1．卷內目錄
2．工傷認定申請表
3．補正告知書
4．立案審批表
5．舉證告知書
6．申請人身份證復印件等身份證明材料
7．授權委托書及受托人身份證明材料
8．被申請單位注冊登記材料
9．醫療終結證明、疾病診斷證明書或死亡證明
10．被申請單位調查報告、答復
11．證人證言
12．現場筆錄、詢問筆錄、調查筆錄類
13．工傷認定呈批表
14．工傷認定結論
15．送達回執
16．備考表
在以上目錄材料中，工傷認定申請表、申請人身份證復印件等身份證明材料、授權委托書及受托人身份證明材料、被申請單位注冊登記材料、醫療終結證明、疾病診斷證明書或死亡證明、被申請單位調查報告或答復、證人證言、調查筆錄類、工傷認定結論等屬實體性證明材料。補正告知書、立案審批表、舉證告知書、工傷認定呈批表等屬程序性證明材料。在行政應訴中，不僅要提供實體性依據，即作出工傷認定的事實依據和法律依據，還要提供程序性依據，即有關程序性法律文書和法律規定，要做到事實清楚、證據確鑿、定性準確、處理恰當、程序合法，才能在行政應訴中立于不敗之地。
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