行政復(fù)議是我國行政復(fù)議法等法律規(guī)定的行政相對人對行政機(jī)關(guān)具體行政行為不服提起的一種權(quán)利救濟(jì)方式。在法律、行政法規(guī)沒有特別規(guī)定的情況下對縣級以上地方各級人民政府工作部門的具體行政行為不服的，由申請人選擇，可以向該部門的本級人民政府申請行政復(fù)議，也可以向上一級主管部門申請行政復(fù)議。然而，向上級主管部門復(fù)議的大門，在山東濰坊的今天卻被關(guān)閉。
關(guān)鍵詞：工傷 工傷認(rèn)定 中止工傷認(rèn)定 無證駕駛 行政不作為 行政復(fù)議 集中行使行政復(fù)議權(quán)
【案情回放】
林某系諸城市某公司職工，于2010年3月29日13時50分許下班途中駕駛二輪摩托車沿朱諸路由東向西行駛撞到右側(cè)行道樹處致林某死亡。事故發(fā)生后諸城市公安局交通警察大隊作出了諸公交認(rèn)字【2010】第0011號道路交通事故認(rèn)定書。
2010年4月底林某所在單位諸城市某公司向諸城市人力資源和社會保障局提出工傷認(rèn)定申請，該受理后于2010年4月30日作出諸人傷止字（2010）第14號工傷認(rèn)定時效中止通知書，以“無證駕駛尚無規(guī)定能否認(rèn)定工傷為由，依據(jù)《山東省工傷認(rèn)定工作規(guī)程》第十條中止工傷認(rèn)定時效中止了林某工傷認(rèn)定。
【無證駕駛二輪摩托車是否違反治安管理】
根據(jù)《中華人民共和國治安管理處罰法》第64條規(guī)定：“以下兩種行為屬于違反治安管理的行為：(一)偷開他人機(jī)動車的；(二)未取得駕駛證駕駛或偷開他人航空器、機(jī)動船舶的。”也就是說，對于無證駕駛的行為，只有當(dāng)駕駛的是航空器或機(jī)動船舶的，才構(gòu)成違反治安管理的行為。2004年 5月1日起施行的《中華人民共和國道路交通安全法》第99條規(guī)定，無證駕駛車輛屬于違反交通管理應(yīng)當(dāng)予以罰款的行為，而不是違反治安管理的行為。林某無證駕駛二輪摩托車的行為不是違反治安管理的行為。
【諸城市人力資源和社會保障局中止工傷認(rèn)定行為是否合法】
《工傷保險條例》第十四條第六項規(guī)定：職工在上下班途中受到機(jī)動車事故傷害的應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為工傷。無證駕駛二輪摩托車不是違反治安管理的行為，不屬于《工傷保險條例》第十六條第一項規(guī)定的不得認(rèn)定工傷或者視同工傷的情形。
林某下班途中受到機(jī)動車事故傷害，符合應(yīng)當(dāng)認(rèn)定工傷的情形。該行為被認(rèn)定工傷有明確的法律依據(jù)。同時本案不存在《山東省工傷認(rèn)定工作規(guī)程》第十條的規(guī)定：勞動保障行政部門受理工傷認(rèn)定申請后，遇有以下情形之一的，中止工傷認(rèn)定并向申請人出具《工傷認(rèn)定中止通知書》：（一）勞動者與用人單位就是否存在勞動關(guān)系發(fā)生爭議，在依法定程序處理勞動爭議期間的；（二）需要有關(guān)部門對相應(yīng)事故的結(jié)論為依據(jù)，而有關(guān)部門尚未作出結(jié)論的；（三）由于其他不可抗力導(dǎo)致工傷認(rèn)定決定難以作出的；（四）法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的其他需要中止的情形。然而，本案中，1、勞動關(guān)系明確，用人單位提交工傷認(rèn)定申請表即明確了這一勞動關(guān)系；2、本案具有諸城市公安局交通警察大隊作出的諸公交認(rèn)字【2010】第0011號交通事故認(rèn)定書，發(fā)生事故的事實清楚；3、不存在“自然災(zāi)害”“戰(zhàn)爭”等不可抗力無法作出工傷認(rèn)定的情形；4、至今任何的“法律”“法規(guī)”“規(guī)章”都沒有規(guī)定“無證駕駛國家尚無規(guī)定能否認(rèn)定為工傷”可以中止工傷認(rèn)定。故此，被申請人中止工傷認(rèn)定的行為于法無據(jù)，中止工傷認(rèn)定的具體行政行為違法。
【諸城市人力資源和社會保障局是否構(gòu)成行政不作為】
諸城市人力資源和社會保障局未在法定期限內(nèi)履行其法定的義務(wù)，已構(gòu)成行政不作為。
諸城市人力資源和社會保障局負(fù)有作出工傷認(rèn)定決定的職責(zé)，根據(jù)《工傷保險條例》第20條之規(guī)定，勞動保障行政部門應(yīng)當(dāng)自受理工傷認(rèn)定申請之日起60日內(nèi)作出工傷認(rèn)定的決定。《工傷認(rèn)定辦法》第15條同樣規(guī)定，諸城市人力資源和社會保障局應(yīng)當(dāng)自受理工傷認(rèn)定申請之日起60日內(nèi)作出工傷認(rèn)定決定。認(rèn)定決定包括工傷或視同工傷的認(rèn)定決定和不屬于工傷或不視同工傷的認(rèn)定決定。本案中，林某所在單位諸城市某公司于2010年4月底向諸城市人力資源和社會保障局處提出工傷認(rèn)定申請，至今已5個多月，嚴(yán)重超出作出工傷認(rèn)定決定的法定時效，構(gòu)成行政不作為。
【本案中行政相對人的權(quán)利如何救濟(jì)】
工傷認(rèn)定中，行政不作為的行為侵害的了權(quán)利人的合法權(quán)益，該權(quán)利如何救濟(jì)呢？
《工傷保險條例》第五十三條規(guī)定了對工傷認(rèn)定結(jié)論不服的，要先申請行政復(fù)議，然后才能提起行政訴訟。《工傷認(rèn)定辦法》第十九條規(guī)定對不予受理決定不服或者對工傷認(rèn)定決定不服的，可以依法申請行政復(fù)議或者行政訴訟。《山東省工傷認(rèn)定工作規(guī)程》第二十三條規(guī)定：“職工或者其直系親屬、用人單位對不予受理決定、終止決定不服的，可以依法申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟。對工傷認(rèn)定結(jié)論不服的，可以依法申請行政復(fù)議；對復(fù)議決定不服的，可以依法提起行政訴訟。
有上述規(guī)定可以看出，對工傷認(rèn)定結(jié)論、不予受理決定、終止決定不服的做出了明確規(guī)定。那么對受理后的不作為沒有明確規(guī)定。對該具體行政行為不服如何救濟(jì)呢？
根據(jù)《行政復(fù)議法第九條、第十二條第二款規(guī)定，公民、法人或者其他組織認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的，可以自知道該具體行政行為之日起六十日內(nèi)提出行政復(fù)議申請；對縣級以上地方各級人民政府工作部門的具體行政行為不服的，由申請人選擇，可以向該部門的本級人民政府申請行政復(fù)議，也可以向上一級主管部門申請行政復(fù)議。《山東省行政復(fù)議條例》第十一條：“對縣級以上人民政府工作部門的具體行政行為不服的，由申請人選擇，可以向該部門的本級人民政府申請行政復(fù)議，也可以向上一級主管部門申請行政復(fù)議。”《行政訴訟法》第二條：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟。”工傷認(rèn)定受理后行政機(jī)關(guān)不作為，法律、行政法規(guī)沒有明確規(guī)定復(fù)議前置，權(quán)利人可以選擇行政復(fù)議或者行政訴訟。
【本案可否向濰坊市人力資源和社會保障局申請行政復(fù)議】
對諸城市人力資源和社會保障局受理工傷認(rèn)定申請后不予做出工傷認(rèn)定的行政不作為行為不服能否向諸城市人力資源和社會保障局的上一級主管部門濰濰坊市人力資源和社會保障局申請行政復(fù)議呢？當(dāng)權(quán)利人向濰坊市人力資源和社會保障局申請行政復(fù)議時被口頭告知：“我們不受理，向諸城市法制局申請行政復(fù)議。”原因何在？
《山東省行政復(fù)議條例》第六條第二款：“經(jīng)省人民政府批準(zhǔn)，設(shè)區(qū)的市、縣(市、區(qū))人民政府可以集中行使行政復(fù)議職權(quán)。”山東省政府確定濟(jì)南、濰坊、濟(jì)寧、臨沂4個市級政府試點集中行使行政復(fù)議權(quán)。《濰坊市政府行政復(fù)議裁決案件辦理規(guī)定》第七條第一款第一項：“有下列情形之一的,公民、法人或者其他組織可以依照有關(guān)法律法規(guī)和本規(guī)定,分別向市、縣(市、區(qū))人民政府行政復(fù)議裁決機(jī)關(guān)申請行政復(fù)議: 根據(jù)《中華人民共和國行政復(fù)議法》、《中華人民共和國行政復(fù)議法實施條例》、《山東省行政復(fù)議條例》和其他法律法規(guī)規(guī)定,應(yīng)當(dāng)由人民政府受理的。” 濰坊市人民政府辦公室關(guān)于落實《關(guān)于推行相對集中行政復(fù)議職權(quán)和政府行政裁決職權(quán)工作的實施方案》的通知第二條：“自本通知發(fā)布之日起,下列行政機(jī)關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)組織不再受理行政復(fù)議和政府行政裁決案件:市發(fā)改委、糧食局、物價局、經(jīng)信委、中小企業(yè)辦、鹽務(wù)局、教育局、科技局、民政局、司法局、財政局、人社局——”
由上述規(guī)定可以看到，濰坊市人力資源和社會保障局不再受理行政復(fù)議案件。
【誰關(guān)閉了向濰坊市人力資源和社會保障局申請行政復(fù)議的大門】
根據(jù)《行政復(fù)議法》、《行政復(fù)議法實施條例》、《山東省行政復(fù)議條例》等法律法規(guī)的規(guī)定，本案可以當(dāng)事人可以選擇向諸城市人民政府或者濰坊市人力資源和社會保障局申請行政復(fù)議。然而，《濰坊市政府行政復(fù)議裁決案件辦理規(guī)定》、濰坊市人民政府辦公室關(guān)于落實《關(guān)于推行相對集中行政復(fù)議職權(quán)和政府行政裁決職權(quán)工作的實施方案》的通知卻取消了當(dāng)事人向濰坊市人力資源和社會保障局申請行政復(fù)議的權(quán)利，顯然剝奪了當(dāng)事人的選擇權(quán)。
改革，應(yīng)當(dāng)是向著政府職能化、效能化、公共化方向發(fā)展，人民權(quán)利更能暢通無阻的實現(xiàn)并得到保障和有效的救濟(jì)。那么取消向上級主管部門的行政復(fù)議的權(quán)利，是對權(quán)利的保障還是對權(quán)利的褻瀆，更何況上位法有明確的規(guī)定。
誰關(guān)閉了向濰坊市人力資源和社會保障局申請行政復(fù)議的大門？誰保護(hù)了濰坊市人力資源和社會保障局作為不服行政復(fù)議決定而被問責(zé)或者成為被告的可能？又是誰將法律賦予人民的權(quán)利剝奪？不服復(fù)議可以復(fù)核，復(fù)核維持可以訴原機(jī)關(guān)，不服復(fù)核呢？有勇氣成為依法行政的被告嗎？不能越改革越倒退，不能越改革越讓人民權(quán)利難以保障；不能越改革，越——
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