商榷：工傷認定中“非本人主要責任”的判斷
摘要：“非本人主要責任” 是上下班途中工傷認定的限制性規定，在工傷認定實務中引發了許多問題，公安機關交通管理部門事故認定與工傷認定之間可能存在沖突等原因，因此，“非本人主要責任”的立法表述值得商榷。
2010年修改的《工傷保險條例》第十四條第（六）項在將上下班途中的非機動車事故，以及城市軌道交通、客運輪渡、火車事故納入工傷保險保障范圍的同時，也將“非本人主要責任”作為上下班交通事故工傷認定的重要條件。如何判斷“非本人主要責任”是社會保險行政部門工傷認定中面臨的重要問題。本刊2011年第6期刊登了張秀麗和欒居滬《工傷認定中“非本人主要責任”的判斷》（以下簡稱“張文”）一文。該文捕捉到工傷認定中“非本人主要責任”判斷中存在的難點，并對“非本人主要責任”中存在的問題進行了探索，相關論述很有啟發。但個別觀點值得商榷。鑒于“非本人主要責任”在工傷認定實務中引發的問題，筆者撰寫此文繼續探討工傷認定中的“非本人主要責任”之判斷。
社會保險行政部門是否具有事故責任認定的權力
張文認為，公安機關交通管理部門并非交通事故的惟一認定機關，“社會保險行政部門在‘非本人主要責任’判定中負有重要責任”。社會保險行政部門是否具有事故責任認定的權力？筆者的回答是否定的。
其一，從法理角度看，權力是需要法律明確授予的，而不能是推定的。在法律沒有明確授權的情況下，社會保險行政部門不具有認定交通事故責任的權力，因而也沒有判斷“非本人主要責任”的自由裁量權。道路上發生的機動車事故和非機動車事故的法定責任認定機關是公安機關交通管理部門，在非道路上發生的非機動車事故，公安機關交通管理部門也應根據《道路交通安全法》的相關規定作出事故認定。如果公安機關交通管理部門拒不受理，出具相關意見，當事人可以依據交通管理部門的不作為，提起行政復議和行政訴訟尋求救濟，而不能因為權力機關不作為，改為由其他機關代為執行職權。
其二，從法律邏輯角度看，張文根據《道路交通事故處理程序規定》第五十條規定：“道路交通事故成因無法查清的，公安機關交通管理部門應當出具道路交通事故證明，載明道路交通事故發生的時間、地點、當事人情況及調查得到的事實，分別送達當事人。”依據該條規定，該文指出：“從這個意義上講，公安機關交通管理部門并非交通事故的唯一認定機關。”①這種推理顯然不符合邏輯。該條規定不能得出交通事故的認定機關還有社會保險行政部門。筆者認為，在工傷認定中，當事實不清，公安機關交通管理部門無法出具認定書時，當事人向社會保險行政部門提出工傷認定申請，社會保險行政部門應當依據《工傷保險條例》第十九條第二款的規定：“職工或者其近親屬認為是工傷，用人單位不認為是工傷的，由用人單位承擔舉證責任。”如果用人單位認為是職工在交通事故中負主要責任，應當由用人單位舉證，在用人單位舉證不能的情況下，應當認定職工為工傷。
交通事故認定與工傷認定之沖突
道路交通事故認定書是“公安機關交通管理部門根據交通事故現場勘驗、檢查、調查情況和有關的檢驗鑒定結論而制作的載明交通事故基本事實、成因和當事人責任的一種文書”②。公安機關交通管理部門所作出的道路交通事故認定書結論有時可能與人社部門所主張的基本觀點，甚至是與相關法律規定發生沖突，這時社會保險行政部門應當如何認定工傷？比如，在實務中，無證駕駛者通常在事故認定中會被認定承擔事故主要責任，有時卻并非如此。
有這樣一個真實案例：2011年5月8日，楊某駕駛一輛重型自卸貨車由南向北行駛，將同向行駛的王某駕駛的無牌號兩輪摩托車刮倒，致楊某自卸貨車的右后輪將摩托車壓損，同時壓傷王某的右小腿，造成事故。事故中，王某不僅駕駛無牌照摩托車，其本人也屬于無駕駛證。當地交通管理部門出具的《道路交通事故認定書》對道路交通事故形成原因是這樣分析的：“楊某駕駛技術性能不符合要求的機動車上路，觀察不周，處置不當，未能確保行車安全是造成此事故的一個過錯。王某無照駕駛無牌號兩輪摩托車上路是造成此次事故的另一過錯。”最后，交通管理部門認定楊某承擔事故主要責任，而無照駕駛無牌照摩托車的王某僅承擔事故次要責任。現在王某要求工傷認定，社會保險行政部門是否應當認定其為工傷？
2010年12月23日人力資源和社會保障部辦公廳發布的《<工傷保險條例>（修訂）宣傳提綱》專門針對《工傷保險條例》第十四條第（六）項有如下說明：“限定上下班途中‘非本人主要責任’的交通事故傷害才能認定為工傷，對上下班途中本人承擔主要責任的交通事故，如無證駕駛、酒后駕車等行為造成本人傷亡的，不納入工傷的范圍，這樣規定有利于提示和引導職工群眾注意上下班途中的交通安全。”宣傳提綱中強調，《工傷保險條例》修訂后增加“非本人主要責任”的限制性規定的功能之一在于排除無證駕駛、酒后駕駛造成本人傷亡認定工傷的可能，但是，公安機關交通管理部門出具的交通事故認定書卻認為上述案例中無證駕駛無牌照車輛的王某僅承擔事故次要責任。依據前面的分析，社會保險行政管理部門無權認定事故中的責任，也無權要求交通管理部門重新出具事故認定書，其是否能夠不采信事故認定書中對于責任的劃分？回答這個問題之前，我們首先應當分析—下道路交通事故認定書的性質。
2004年5月1日起施行的《道路交通安全法》第七十三條相比以前的規定對事故認定書有三方面變化：其一，該法將“道路交通事故責任認定書”改稱“道路交通事故認定書”，取消了“責任”二字，意在說明公安機關交通管理部門所作的認定并非責任認定；其二，取消了對事故認定結論不服的行政復議救濟程序；其三，明確將事故認定書定性為證據，而不是具體行政行為。根據《道路交通安全法》的規定，公安機關交通管理部門出具交通事故認定書不是具體行政行為，而是基于專業知識和現場勘查出具的具有鑒定性質的證據。從這個角度說，社會保險行政部門并不必須采用交通事故認定書對責任劃分的結論。但是，如果不采用，社會保險行政部門又如何能夠依據事故認定書中對交通事故發生經過的描述，作出比交通管理部門更加專業、可信的結論？即使社會保險行政部門能夠獨立就是否為“非本人主要責任”作出結論，如果當事人對該結論不服，依據法理應當可以提起行政復議或行政訴訟，這又會將社會保險行政部門拖入對事故責任認定舉證的漩渦之中。由此推斷，交通管理部門出具的交通事故認定書必然是確定“非本人主要責任”的權威依據。王某雖然無照駕駛無牌號車輛遭遇交通事故，但符合上下班途中的規定，其遭受的事故傷害就可以認定為工傷事
故。當地人力資源和社會保障局最后也認定王某遭受的事故傷害為工傷。
除無證駕駛發生事故的情形外，醉酒駕駛車輛發生交通事故的，醉酒駕駛者也有可能在事故認定書中被認定為次要責任或同等責任。此時，醉酒駕 駛者能否認定為工傷？根據《工傷保險條例》第十六條第（二）項的規定，職工具有醉酒情形的排除工傷認定。由于《工傷保險條例》有明確排除性規定，因而即使職工醉酒駕駛發生交通事故沒有被認定為主要責任，也不能認定為工傷。
“非本人主要責任”的法律適用
“非本人主要責任”主要規定在<工傷保險條例》第十四條第（六）項中，《工傷保險條例》第十四條第（五）項規定：“因工外出期間，由于工作原因受到傷害或者發生事故下落不明的應當認定為工傷。”如果因工外出期間發生交通事故，工傷認定是否應適用“非本人主要責任”的限制性規定？對此問題，張文認為“不應該區分交通事故的責任，而更應該注重是否與工作原因相關”。筆者同意上述觀點，但是并不完全同意該文給出的理由。
法律適用是有前提的，《工傷保險條例》’第十四條第（六）項強調“非本人主要責任”主要目的在于限定“上下班途中”的交通事故。上下班途中雖是職工正常工作得以進行的必備環節，但是與工作時間和工作場所發生的事故不同，上下班途中用人單位喪失對職工的監督和管理，對上下班途中工傷事故認定進行限定可以理解。但是，因工外出期間，雖然用人單位也會喪失對職工實際控制和監督，由于職工外出的因工目的性，使得對其的保障應當完備，應遵循工傷保險無過失補償的基本原則，不應以職工是否在事故中負主要責任為判斷依據。
“非本人主要責任”的立法思考
僅從現階段看，上下班途中工傷認定設置“非本人主要責任”的立法并不完全成功：其一，法律的實施效果與立法者的初衷背道而馳，“非本人主要責任”并沒有完全排除無證駕駛造成本人傷亡認定工傷的可能；其二，增加“非本人主要責任”的限制性規定，“雖可能排除無證駕駛、駕駛無牌照車輛等違反《道路交通安全法》行為認定為工傷事故，卻某種程度上又將上下班途中事故保障程度退回到1996年《企業職工工傷保險試行條例》的時代，勞動者將會因為自己的過失，剝奪享受工傷保險的權利，這是與工傷保險無過失補償原則背道而馳的”③；其三，“非本人主要責任”的規定實際上是將工傷認定部分工作分解到公安機關交通管理部門，社會保險行政部門通常需要依據道路交通事故認定書中的結論來處理工傷認定。當交通事故認定書的認定結論明顯不合理的情況下，當事人只能向上一級公安機關交通管理部門提出書面復核申請，實踐中，當事人對道路交通事故認定書沒有行政復議和行政訴訟等救濟途徑的缺陷，會延伸、影響到勞動者工傷保險權的享有，立法者忽視了社會保險行政部門對“非本人主要責任”認定的無奈。因而，筆者認為，對于上下班途中的工傷認定問題仍值得進一步討論和思考。
作者 于欣華
①張秀麗、欒居滬：“工傷認定中‘非本人主要責任’的判斷”載《中國勞動》2011年第6期
③于欣華：“工傷保險條例的進與退”，載《中國社會保障》2011年第4期。
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