工傷認(rèn)定申請能否適用時(shí)效中止中斷
案情簡介
山東聊城某生物有限責(zé)任公司（以下簡稱某公司）職工謝某2007年6月18日在工作中被硫酸燒傷，被醫(yī)療機(jī)構(gòu)診斷為雙下肢二度燒傷致殘。由于公司及時(shí)支付謝某的醫(yī)療費(fèi)用及相關(guān)工傷待遇，謝某一直未向勞動保障行政部門提出工傷認(rèn)定申請。后因醫(yī)治費(fèi)用及轉(zhuǎn)院問題雙方發(fā)生爭議。2008年5月19日，謝某向勞動保障行政部門提出工傷認(rèn)定申請。勞動保障行政部門對謝某提供的材料進(jìn)行審查后認(rèn)為，該申請材料中缺乏最重要的要件之一：勞動合同或相關(guān)勞動合同證明文件，遂口頭告知謝某應(yīng)及時(shí)向勞動爭議仲裁院提出勞動關(guān)系確認(rèn)。5月27日，謝某向市仲裁機(jī)構(gòu)提出勞動關(guān)系確認(rèn)申請，7月10日，勞動爭議仲裁機(jī)構(gòu)作出裁定，認(rèn)定謝某與某公司存在勞動關(guān)系。該公司不服，經(jīng)初級、中級人民法院二審終審，2010年5月8日，中級人民法院下達(dá)判決書，認(rèn)定謝某與某公司存在勞動關(guān)系。5月10日，謝某持工傷認(rèn)定申請表、勞動爭議仲裁機(jī)構(gòu)和兩級司法機(jī)構(gòu)裁定、醫(yī)療診斷證明及相關(guān)資料向勞動保障部門提出工傷認(rèn)定申請。對謝某提出的工傷認(rèn)定申請，勞動保障行政部門內(nèi)部產(chǎn)生了不同的處理意見。一種意見認(rèn)為，申請人提出工傷認(rèn)定申請時(shí)已明顯超過1年的時(shí)限，不應(yīng)受理；另一種意見認(rèn)為，該案中的工傷認(rèn)定申請人超過1年提出工傷認(rèn)定申請，有其特殊的情況和原因，應(yīng)該適用民事訴訟時(shí)效中止、中斷的規(guī)定。最后，勞動保障部門采納了第二種意見，受理了謝某的工傷認(rèn)定申請并依法作出了工傷認(rèn)定。
爭議焦點(diǎn)
《工傷保險(xiǎn)條例》規(guī)定的工傷認(rèn)定申請期間是時(shí)限還是時(shí)效？
案例分析
工傷認(rèn)定申請的期間是時(shí)效
國務(wù)院《工傷保險(xiǎn)條例》對工傷認(rèn)定申請的期間作了規(guī)范要求。《條例》第十七條第一款規(guī)定：“職工發(fā)生事故傷害或者按照職業(yè)病防治法規(guī)定被診斷、鑒定為職業(yè)病，所在單位應(yīng)當(dāng)自事故傷害發(fā)生之日或者被診斷、鑒定為職業(yè)病之日起30日內(nèi)，向統(tǒng)籌地區(qū)勞動保障行政部門提出工傷認(rèn)定申請。遇有特殊情況,報(bào)經(jīng)勞動保障行政部門同意，申請時(shí)限可以適當(dāng)延長。”第二款規(guī)定：“用人單位未按前款規(guī)定提出工傷認(rèn)定申請的，工傷職工或者其直系親屬、工會組織在事故傷害發(fā)生之日或者被診斷、鑒定為職業(yè)病之日起1年內(nèi)，可以直接向用人單位所在地統(tǒng)籌地區(qū)勞動保障行政部門提出工傷認(rèn)定申請。”《條例》對用人單位申請工傷認(rèn)定適用的是“時(shí)限”概念，對職工及其親屬等申請工傷認(rèn)定的1年申請期間的性質(zhì)如何，是屬于不變期間還是屬于可以中止、中斷的時(shí)效期間，均未作出規(guī)定。但從<條例>的立法原意看，第十七條第二款規(guī)定工傷認(rèn)定申請期間應(yīng)當(dāng)屬于時(shí)效范疇。
通過分析不難看出，《條例》第十七條第一款對用人單位規(guī)定的30日申請時(shí)限，對用人單位來說是一種作為義務(wù)，目的是為了督促用人單位及時(shí)救治受傷職工，及時(shí)進(jìn)行工傷認(rèn)定申請和支付應(yīng)由其承擔(dān)的相關(guān)費(fèi)用，以保障職工的合法權(quán)益。如其未在規(guī)定的時(shí)限內(nèi)提交工傷認(rèn)定申請，在此期間發(fā)生的有關(guān)工傷待遇等費(fèi)用由該用人單位負(fù)擔(dān)。而第二款的規(guī)定與第一款的規(guī)定相比性質(zhì)發(fā)生了變化。第二款是對用人單位不依法履行申請義務(wù)時(shí)如何保障受傷職工的合法權(quán)益的規(guī)定。該條款對于受傷職工個(gè)人及其直系親屬等來說，不是義務(wù)而是一種權(quán)利。既然是權(quán)利，就應(yīng)該最大限度地保障權(quán)利更好地行使和實(shí)現(xiàn)，而不是過多地設(shè)置障礙，且工傷認(rèn)定申請只有在勞動保障行政部門依法作出有效工傷認(rèn)定之后，受傷職工才享有實(shí)體意義上的權(quán)利。因此，在用人單位不依法履行申請義務(wù)時(shí)，所賦予職工個(gè)人或其直系親屬等直接申請工傷認(rèn)定的權(quán)利，應(yīng)當(dāng)是一種程序性的申請權(quán)利，而非實(shí)體權(quán)利。對于怠于行使權(quán)利的權(quán)利人，則由其承擔(dān)喪失勝訴權(quán)的不利后果。
基于上述理由,《條例》第十七條第二款關(guān)于1年的規(guī)定，理解為時(shí)效制度更為符合條例的立法目的，對受傷職工合法權(quán)益的保護(hù)更為有力。
工傷認(rèn)定申請的期間可以中斷、中止
設(shè)立工傷認(rèn)定申請期間的目的，一是督促勞動者盡快行使權(quán)利；二是便于工傷認(rèn)定，避免因時(shí)間流逝造成證據(jù)滅失，防止工傷認(rèn)定爭議。因此，工傷認(rèn)定申請應(yīng)當(dāng)屬于請求權(quán)范疇，即請求他人為一定行為或者不為一定行為的權(quán)利，工傷認(rèn)定申請期間有別于只適用于形成權(quán)的除斥期間，而類似于訴訟時(shí)效。工傷認(rèn)定申請期間應(yīng)當(dāng)與訴訟時(shí)效一樣可以中止、中斷。
盡管《條例》第十七條第二款未明確規(guī)定1年申請期間的中止和中斷，但國務(wù)院法制辦在《關(guān)于對<工傷保險(xiǎn)條例>第十七條、第六十四條關(guān)于工傷認(rèn)定申請時(shí)限問題的請示的復(fù)函》(國法秘函[2005)39號）中指出，工傷認(rèn)定申請時(shí)限應(yīng)扣除因不可抗力耽誤的時(shí)間，這說明1年申請時(shí)效非不變期間，而是一種可變期間。雖然該復(fù)函僅是明確了不可抗力可以構(gòu)成1年申請時(shí)效中止的法定事由,而沒有表明是否還具有其他類似中止、中斷的情形，但是，從保護(hù)工傷職工利益的立法原則和關(guān)懷弱勢群體的立法精神上看，應(yīng)當(dāng)認(rèn)為《條例》第十七條第二款規(guī)定的1年的申請期間可以適用時(shí)效的中止、中斷等規(guī)定。
綜上，從《條例》的立法原意和立法精神出發(fā)，勞動保障行政部門應(yīng)當(dāng)依法審查工傷認(rèn)定申請是否在1年申請時(shí)效內(nèi)提出，應(yīng)當(dāng)查明是否具有導(dǎo)致申請時(shí)效中止、中斷的事由和情形，最大限度地保障權(quán)利人的合法權(quán)益。
就案例中謝某來說，其受傷時(shí)間是2007年6月18日，提出工傷認(rèn)定申請的時(shí)間為2008年5月19日，但由于沒有與用人單位的勞動合同或勞動合同相關(guān)證明材料，申請人不得不申請勞動關(guān)系確認(rèn)。這里應(yīng)該說明的是，申請人由于不可抗力阻礙了工傷認(rèn)定申請，障礙消除后理應(yīng)恢復(fù)工傷認(rèn)定申請期間。具體本案，障礙消除的時(shí)間是中級人民法院判決書的生效時(shí)間2010年5月8日，只要謝某在2010年5月9日至2010年6月10日向勞動保障部門提出工傷認(rèn)定申請，就沒有超過工傷認(rèn)定申請的1年時(shí)效。
作者 單位
張秀麗 聊城大學(xué)
欒居滬 山東省聊城市人力資源 和社會保障局
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