案情
羅某于某日8時無證駕駛二輪摩托車下班回家途中橫過公路十字路口時與一中型華車發(fā)生碰撞，致羅某死亡。交警大隊(duì)對此次事故作出《道路交通事故認(rèn)定書》，認(rèn)定：當(dāng)事人貨車司機(jī)應(yīng)負(fù)此次事故的主要責(zé)任，當(dāng)事人羅某應(yīng)負(fù)此次事故的次要責(zé)任。羅某之妻遂向人勞局提出申請對其進(jìn)行工傷認(rèn)定。人勞局作出《工傷認(rèn)定決定書》，以羅某系無證駕駛，其受傷死亡情形符合《工傷保險(xiǎn)條例》第三章第十六條第一款不得認(rèn)定為工傷或者視同工傷情形規(guī)定為由，認(rèn)定不屬于工傷。羅某之妻不服，當(dāng)?shù)厥姓暾垙?fù)議，市政府經(jīng)審查后，撤銷了上述《工傷認(rèn)定決定書》，并責(zé)令被申請人（即人勞局）在60日內(nèi)重新作出認(rèn)定。
分歧
無證駕駛發(fā)生交通事故是否應(yīng)認(rèn)定為工傷？
第一種意見認(rèn)為：羅某系未取得駕駛證駕駛二輪摩托車下班回家途中發(fā)生交通事故死亡的。其行為違反了原《治安管理處罰條例》相關(guān)內(nèi)容的規(guī)定，當(dāng)然不應(yīng)認(rèn)定為工傷。
另一種意見認(rèn)為：人勞局作出《工傷認(rèn)定決定書》的依據(jù)是《中華人民共和國治安管理處罰法》第六十四條第二款和《工傷保險(xiǎn)條例》第三章第十六條第一款，而《中華人民共和國治安管理處罰法》第六十四條第二款規(guī)定“未取得駕駛證駕駛或者偷開他人航空器、機(jī)動船舶的，”，其內(nèi)容未包括駕駛機(jī)動車輛，故羅某的行為未違反現(xiàn)行《治安管理處罰法》的相關(guān)規(guī)定，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為工傷。
評析
贊同第一種意見的理由如下：
根據(jù)《工傷保險(xiǎn)條例》第十六條規(guī)定，職工有下列情形之一的，不得認(rèn)定為工傷或者視同工傷，第（一）項(xiàng)：因犯罪或者違反治安管理傷亡的。《工傷保險(xiǎn)條例》施行時，《中華人民共和國治安管理處罰法》尚未出臺，而根據(jù)原《中華人民共和國治安管理處罰條例》第二十七條第（二）項(xiàng)：“無駕駛證的人、醉酒的人駕駛機(jī)動車輛，或者把機(jī)動車輛給無駕駛證的人駕駛的”之規(guī)定，無證駕駛行為顯屬違反治安管理行為。隨著《中華人民共和國治安管理處罰法》的頒布實(shí)施，原《治安管理處罰條例》同時廢止，而《中華人民共和國治安管理處罰法》對《中華人民共和國道路交通安全法》、《消防法》、《中華人民共和國居民身份證法》等法律對違法行為及處罰已有系統(tǒng)規(guī)定的，未作重復(fù)規(guī)定，而《工傷保險(xiǎn)條例》自頒實(shí)施以來一直未作修訂，根據(jù)現(xiàn)行的《中華人民共和國治安管理處罰法》，無證駕駛行為是否屬于違反治安管理行為即成了當(dāng)事人爭論的焦點(diǎn)。從其立法主旨來分析，因《工傷保險(xiǎn)條例》出臺時，《中華人民共和國治安管理處罰法》尚未出臺，根據(jù)其立法本意，何種行為應(yīng)否認(rèn)定為工傷，應(yīng)以《工傷保險(xiǎn)條例》頒布時的法律規(guī)定為依據(jù)。《治安管理處罰法（草案）》提請審議時即已作了詮釋，“對應(yīng)當(dāng)受到處罰的違反治安管理行為，《消防法》、《道路交通安全法》、《居民身份證法》等法律對相應(yīng)的違法行為已有系統(tǒng)規(guī)定的，草案不再重復(fù)規(guī)定。其它法律對治安管理處罰作出的零散規(guī)定，依照本法規(guī)定的程序處罰。”這意味著，對違反治安管理行為的界定已不僅僅限于《中華人民共和國治安管理處罰法》之條文規(guī)定。本案中，羅某的無證駕駛行為仍應(yīng)依照原《中華人民共和國治安管理處罰條例》之規(guī)定認(rèn)定其為違反治安管理行為，故不應(yīng)認(rèn)定其為工傷。
筆者認(rèn)為第二種意見是正確的。羅某的死亡確實(shí)是在下班回家途中受到機(jī)動車事故傷害所致，根據(jù)《工傷保險(xiǎn)條例》第十四條一款六項(xiàng)“在上下班途中，受到機(jī)動車事故傷害的”規(guī)定的情形，應(yīng)該認(rèn)定為工傷。另外，2006年3月1日起實(shí)施的《治安管理處罰法》已將無證駕駛機(jī)動車排除在治安管理范疇之外，羅某無證駕駛摩托車所違反的只是《道路交通安全法》的相關(guān)規(guī)定，而不存在犯罪或者違反治安管理的行為，從而不適用《工傷保險(xiǎn)條例》第十六條的規(guī)定。另外，由于《工傷保險(xiǎn)條例》是行政法規(guī)，為上位法，又是后法；勞動和社會保障部辦公廳勞社廳函（2000）150號《關(guān)于無證駕駛車輛發(fā)生交通事故是否認(rèn)定工傷問題的復(fù)函》是國務(wù)院部、委規(guī)章，為下位法，又是前法。按照上位法優(yōu)于下位法、后法優(yōu)于前法的原則，應(yīng)當(dāng)適用《工傷保險(xiǎn)條例》的規(guī)定對羅某的死亡進(jìn)行工傷認(rèn)定。因此，本案中羅某是否取得機(jī)動車駕駛證，不影響其為因工死亡的工傷認(rèn)定，因此，無證駕駛摩托車不能作為否定認(rèn)定羅某為因工死亡的理由。
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