工傷認(rèn)定是指國(guó)家有關(guān)部門(mén)根據(jù)國(guó)家政策、法規(guī)規(guī)定，確定職工受傷或職業(yè)病是否屬于工傷范圍、是否符合工傷的基本條件。
工傷認(rèn)定直接關(guān)系到傷殘職工的切身利益，是工傷保險(xiǎn)管理過(guò)程的核心環(huán)節(jié)。與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相比，目前工傷認(rèn)定法律制度明顯滯后，亟待完善。
工傷認(rèn)定實(shí)體問(wèn)題的法律建議
首先，關(guān)于勞動(dòng)關(guān)系認(rèn)定。
《工傷保險(xiǎn)條例》第六十一條明確規(guī)定：“本條例所稱(chēng)職工，是指與用人單位存在勞動(dòng)關(guān)系(包括事實(shí)勞動(dòng)關(guān)系)的各種用工形式、各種用工期限的勞動(dòng)者。”申請(qǐng)工傷認(rèn)定，必須向勞動(dòng)保障行政部門(mén)提交與用人單位存在勞動(dòng)關(guān)系(包括事實(shí)勞動(dòng)關(guān)系)的證明材料。如果有書(shū)面勞動(dòng)合同，毫無(wú)疑問(wèn)可以認(rèn)定存在勞動(dòng)關(guān)系。對(duì)于用人單位招用勞動(dòng)者未訂立書(shū)面勞動(dòng)合同的，勞動(dòng)與社會(huì)保障部2005年5月頒布的《關(guān)于確立勞動(dòng)關(guān)系有關(guān)事項(xiàng)的通知》也有所規(guī)定。同時(shí)，如果勞動(dòng)者與用人單位就是否存在勞動(dòng)關(guān)系存在爭(zhēng)議，可以向有管轄權(quán)的勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁委員會(huì)申請(qǐng)仲裁，也可以依法向人民法院提起行政訴訟。
但目前的普遍情況是，勞動(dòng)合同簽訂率低，存在很多不簽勞動(dòng)合同的事實(shí)勞動(dòng)關(guān)系。因而職工申請(qǐng)工傷認(rèn)定時(shí)，必須先申請(qǐng)確認(rèn)勞動(dòng)關(guān)系后才可以申請(qǐng)工傷認(rèn)定。而且工傷認(rèn)定部門(mén)的工作人員對(duì)職工提供的勞動(dòng)關(guān)系證據(jù)并不核實(shí)，而是一味要求提供勞動(dòng)合同，即使勞動(dòng)者已經(jīng)提交了工作證、工友證言等證據(jù)，也同樣被如此要求，這樣就大大增加了職工申請(qǐng)工傷認(rèn)定的成本。
筆者建議，對(duì)事實(shí)勞動(dòng)關(guān)系認(rèn)定的規(guī)定應(yīng)更加簡(jiǎn)便。認(rèn)定雙方是否存在事實(shí)勞動(dòng)關(guān)系時(shí)，工資支付憑證或記錄、社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)證明、工作證、服務(wù)證、招工登記表、報(bào)名表、考勤記錄等都可以作為證據(jù)。《工傷認(rèn)定辦法》中規(guī)定，勞動(dòng)保障行政部門(mén)受理工傷認(rèn)定申請(qǐng)后，根據(jù)需要可以對(duì)提供的證據(jù)進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，用人單位、醫(yī)療機(jī)構(gòu)、有關(guān)部門(mén)及工會(huì)組織應(yīng)當(dāng)予以協(xié)助，據(jù)實(shí)提供情況和證明材料，工作人員也可以根據(jù)需要進(jìn)行調(diào)查核實(shí)。如果職工提供了上述證據(jù)，勞動(dòng)保障行政部門(mén)可以直接對(duì)這些證據(jù)進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，不必再提交勞動(dòng)合同。同時(shí)，規(guī)定如果工傷認(rèn)定行政部門(mén)不作為，職工也可以直接提起行政訴訟。
第二，界定工傷的法律精神。從國(guó)際勞工組織公約和建議書(shū)規(guī)定的工傷范圍、我國(guó)相關(guān)法律法規(guī)的變化來(lái)看，工傷認(rèn)定的范圍呈現(xiàn)不斷擴(kuò)大的趨勢(shì)。由于工傷的范圍處于動(dòng)態(tài)變化中，所以相關(guān)法律、法規(guī)不可避免地呈現(xiàn)出一定的滯后性，應(yīng)該以立法明文規(guī)定工傷與非工傷的界限，對(duì)具體的衡量標(biāo)準(zhǔn)如時(shí)間因素、空間因素、職務(wù)因素和公益因素進(jìn)行說(shuō)明。
現(xiàn)實(shí)生活中工傷情況十分復(fù)雜，有些需根據(jù)工傷保險(xiǎn)的實(shí)質(zhì)和立法精神作出判斷。一是應(yīng)以承擔(dān)社會(huì)責(zé)任作為工傷認(rèn)定的出發(fā)點(diǎn)，只要沒(méi)有證據(jù)否定其是工傷，在排除其他非工傷的情形下，就應(yīng)認(rèn)定為工傷；二是準(zhǔn)確把握職務(wù)因素，把“因工作原因”作為工傷認(rèn)定的核心；三是視同工傷的情形在把握時(shí)應(yīng)嚴(yán)格掌握法律的規(guī)定，在不認(rèn)定為工傷時(shí)應(yīng)有充分的證據(jù)。
工傷認(rèn)定程序問(wèn)題的法律建議
第一，舉證責(zé)任的分配。
在工傷認(rèn)定過(guò)程中，用人單位與勞動(dòng)者之間如果就是否構(gòu)成工傷存有爭(zhēng)議，就會(huì)出現(xiàn)由誰(shuí)承擔(dān)舉證責(zé)任的問(wèn)題。因勞動(dòng)者處于弱者地位，不可能對(duì)工傷事故的發(fā)生原因了解得很詳細(xì)充分，而工傷事故的發(fā)生都有一些特定的情況，需要有一定的知識(shí)、技術(shù)手段、資料乃至設(shè)備才能取得這方面的證據(jù)，固守傳統(tǒng)的“誰(shuí)主張、誰(shuí)舉證”的證據(jù)規(guī)則，不能為勞動(dòng)者保護(hù)其權(quán)利提供充分的救濟(jì)途徑。因此，為了確實(shí)有效地保護(hù)勞動(dòng)者的合法權(quán)益，在工傷認(rèn)定的不同階段，舉證責(zé)任的分配應(yīng)有不同的規(guī)定。在工傷認(rèn)定過(guò)程中，負(fù)主要舉證責(zé)任的應(yīng)是用人單位，但勞動(dòng)者也不能完全免除舉證責(zé)任。
第二，引入聽(tīng)證制度。
我國(guó)近年來(lái)工傷認(rèn)定行政爭(zhēng)議案件逐年上升，造成這類(lèi)行政爭(zhēng)議的主要原因是工傷認(rèn)定程序透明度不高。引入聽(tīng)證制度，通過(guò)用人單位和職工對(duì)雙方提交的證據(jù)進(jìn)行質(zhì)證，可以厘清事實(shí)真相，有利于行政執(zhí)法人員對(duì)事實(shí)的認(rèn)定和正確適用法律法規(guī)，能有效地防止由于行政執(zhí)法人員的主觀和片面所導(dǎo)致的錯(cuò)誤。同時(shí)，由于用人單位和職工雙方對(duì)聽(tīng)證會(huì)高度重視，各自都會(huì)作充分準(zhǔn)備，聽(tīng)證時(shí)所收集到的有效證據(jù)會(huì)比其他方式的工傷認(rèn)定案件多，當(dāng)事人雙方對(duì)最終的認(rèn)定結(jié)果也會(huì)作出基本的判斷。即便最終仍然不能避免復(fù)議、訴訟，但當(dāng)事人對(duì)勞動(dòng)保障行政部門(mén)的偏見(jiàn)將減少。當(dāng)然，為了提高工傷認(rèn)定的效率，引入聽(tīng)證制度的同時(shí)，也應(yīng)出臺(tái)配套規(guī)定。
工傷認(rèn)定自由裁量權(quán)的司法審查
在工傷認(rèn)定過(guò)程中，不可避免地會(huì)產(chǎn)生自由裁量權(quán)問(wèn)題：一方面，《?中所有的工傷或者非工傷；另一方面，法律規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng)，而且法律語(yǔ)言的表達(dá)也有一些局限性。
對(duì)這種自由裁量權(quán)進(jìn)行司法審查，應(yīng)切實(shí)把握好“度”。
對(duì)于行政裁量行為，法院應(yīng)在保證公平的基礎(chǔ)上，最大程度地尊重行政機(jī)關(guān)的選擇。法院在行政訴訟中只審查具體行政行為的合法性，這是由行政訴訟的性質(zhì)所決定的。行政權(quán)的行使需要廣泛運(yùn)用法律賦予的自由裁量權(quán)，行政機(jī)關(guān)在法律授權(quán)的范圍內(nèi)行使其自由裁量權(quán)，不受司法權(quán)的干涉。只有行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)違反了法律的規(guī)定，法院作為對(duì)法律問(wèn)題有最終判斷權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)，才可以運(yùn)用司法權(quán)對(duì)其進(jìn)行審查。因此，法院不能審查具體行政行為的合理性問(wèn)題。
法院只能對(duì)自由裁量權(quán)的合法性進(jìn)行審查，當(dāng)然，若行政行為不合理情形屬下列情形之一的，法院也應(yīng)依法予以撤銷(xiāo)或改變：一是有證據(jù)證明，行政行為是出于非法目的；二是有證據(jù)證明，行政行為是出于主觀武斷、嚴(yán)重過(guò)失。
總之，在工傷認(rèn)定過(guò)程中，法院對(duì)行政自由裁量權(quán)的合法性進(jìn)行審查應(yīng)本著人本主義和人文關(guān)懷的精神，在排除非工傷、非法律禁止的情形后，應(yīng)尊重勞動(dòng)保障行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)。
(武漢大學(xué)社會(huì)保障研究中心 胡炳志 張穎)
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