關于工傷認定中上下班機動車事故適用問題的思考

     據揚子晚報網消息：2006年9月8日晚上8點多鐘，30多歲的孫某騎電動車下班回家，突然連人帶車摔倒。孫某隨即被送往醫院，經檢查出現重度顱腦外傷等各種癥狀，后經搶救無效死亡。孫某的丈夫劉某認為妻子是在上下班途中出了事故的，應當為工傷，于是到南京市江寧區勞動保障局為妻子申請工傷。區勞保局于當年12月11日作出《工傷認定書》，認定孫某為非因工死亡。劉某不服，后起訴到法院。勞保局辯稱，根據《工傷保險條例》（以下簡稱《條例》）的規定，在上下班途中受到機動車事故傷害的才能被認定為工傷，而孫某當時騎著電動車，并不屬于機動車，因此他們作出的認定書并無錯。劉某的代理人徐永權律師認為，本案的電動自行車屬非機動車沒有法律依據，一審法院經過審理后認為，孫某騎的電動車不屬于道路交通安全法規定的機動車范圍，最后駁回了劉某的訴求。

    據筆者了解，類似的上下班途中發生的電動車事故能否認定工傷的案例，除了在江蘇，在山東、成都等全國各地已引起普遍的爭議，限于《條例》的“機動車”規定，尚未有將此認定為工傷的案例出現。由于我國目前電動車使用量的急劇增加，且電動車的時速設計已經大大超過了每小時20公里的速度，其交通肇事后對人身的傷害度已經不輸于機動車。由此引發了筆者對工傷認定條款中機動車事故適用問題的思考。

    一、上下班途中交通事故在我國工傷適用中的變化
    工傷，又稱職業傷害，是指勞動者在從事職業活動或者與職業責任有關的活動時所遭受的事故傷害和職業病傷害。1964年第48屆國家勞工大會將上下班交通事故列入了工傷的范圍。上下班途中發生的交通事故是我國現行工傷認定范圍中惟一非直接工作原因的情形，始見于1996年8月12日由勞動部發布的于當年10月1日起實施的《企業職工工傷保險試行辦法》（以下簡稱《辦法》），即勞部發[1996]266號文。之前，我國一直沿用的有關工傷的規定，是由勞動部于1953年1月26日公布試行的《勞動保險條例實施細則修正草案》，其中所列舉的可以享受因公負傷的待遇的皆與工作有直接關系的情形。

    《辦法》第八條第九項規定，“在上下班的規定時間和必經路線上，發生無本人責任或者非本人主要責任的道路交通機動車事故的”應當認定為工傷。此《辦法》到國務院正式出臺《條例》后確定為“在上下班途中，受到機動車事故傷害的”。（見《條例》第三章第十四條第六項）

    從以上兩項的文字表述上，我們可以很直觀地發現，上下班途中發生事故可以認定為工傷的情形上，《條例》比之《辦法》有了很大的修正。

    首先是時間概念上，《條例》取消了《辦法》中的“規定時間”。以筆者的理解，棄“規定時間”即是對上下班時間的認定上有了更大的空間。從法執行的一般原則上講，沒有“法定”，固然也不能亂定，而應有“理”定，即依合理性原則確認，也就是法律上講的自由裁量權。

    其次是路線的概念上，《條例》僅有“途中”，而不再沿用《辦法》中的“必經路線”，這也是《條例》比《辦法》更寬松的地方。實踐中的掌握上，一般以從出發地出發到目的地為方向的任何相對合理的路線，都可以作為上下班途中作認定。

    再次，關于“事故”，《條例》與《辦法》，也有了很大的變化：一是不再限定于《辦法》的“道路交通事故”，這一突破應該理解為包括公路、鐵路以及航空中的任何機動車事故，同時，也不以職工個人是否承擔事故責任為限制條件。在《條例》頒布實施后，南京等地曾經就為火車是否屬“機動車”事故來作工傷認定引發過不止一個案例，顯然，從《條例》的文本理解，以“道交法”中的機動車概念用作工傷認定中的“機動車”解釋，是明顯的狹義解釋，并非條文反映的本意。至于交通事故中“不問責”的規定，可以理解為工傷認定的“無責任補償”原則，即不追究受害人責任，無論職工在事故中有沒有責任，都應依法得到補償。這是工傷保險的特殊原則，也是世界各國的通用做法。

    一句話，從《辦法》到《條例》，上班途中發生事故認定工傷的條件越來越寬，受益的職工也越來越廣。

    二、機動車事故納入工傷保險的諸多矛盾
    無錫市從2004年實施《條例》以來，因上下班途中遭遇機動車事故而認定為工傷的，每年都要占全部工傷事故的12%以上，每年因工死亡的人數中屬于機動車事故的更是穩定在40%左右，最高的2005年則高達50%。機動車事故成為職工工傷的第一殺手。從大量的機動車事故認定工傷的案件中，筆者發現，它一方面保障了事故職工的傷害補償，但是另一方面，也引發了多方面的矛盾。主要有：

    1、與直接工作原因造成工傷之間的矛盾。首先，在工傷認定中，認為不是工傷的舉證責任在用人單位，而恰恰上下班途中已經脫離了用人單位的管理范圍，在這樣的情況下要用人單位舉證，多少顯得不盡合理；其次，由于機動車已經在我國強制實行第三者責任險，而且我國的工傷保險又不實行“單賠制”，由此造成在無本人責任存在的情況下，同樣等級的工傷待遇，直接工作原因的補償反而低于了間接工作原因的補償，這與工傷保險本身保障職業傷害的宗旨也顯得不一致。

    2、與其他非直接工作原因傷害之間的矛盾。上下班途中機動車事故是工傷認定六項條件中惟一不具有直接工作原因的情形。但日常生活和工作中，因工作的間接因素造成的傷害情況無以概述和羅列，而在所有的非直接原因中獨獨將機動車事故列入可以認定工傷的范圍，勢必造成與其他非直接的工作原因受到的傷害之間的矛盾。

    3、與上下班途中其它交通事故之間的矛盾。上下班途中非機動車事故的情形十分復雜，由于均排除在工傷保險范圍之外，引發的矛盾十分激烈。比如，本文開頭提到的電瓶車事故。同時由于非機動車事故的受傷者很難主張到賠償，造成這類事故的傷害者與機動車事故傷害者損害結果之間的大相徑庭，尤其是機動車全個人的責任事故與非機動車無個人任何責任的事故之間，兩者所接受的結果與法治所追求的公平、公正原則十分背離。

    4、與工傷保險權利義務之間的矛盾。根據我國工傷保險繳費費率設定的原則，國家根據不同行業的工傷風險程度確定行業的差別費率。而上下班途中的事故既沒有規律可循，也沒有行業特征的性質，在分解類似“工傷”的風險上，尋求不到權利義務關系的對等。

    三、機動車事故在工傷保險中何去何從
    工傷保險是社會保險體系中不可或缺的組成部分。隨著我們社會主義現代化事業的不斷發展，自改革開放，尤其是上世紀90年代中后期勞動保障立法步伐不斷加快以來，我國的社會保險不僅在制度的框架上完成的基本的構建，而且在社會保險實際所惠及的人群及保障的水平上都有了長足的進步，工傷保險也是如此。除了適用范圍的擴大，在工傷認定的情形上，也確立了向勞動者傾斜的理念，更好地維護了勞動者的權益。

     毋庸置疑，社會的進步必然帶給公民更多的保障和福利，但是，在工傷保險范圍內的機動車事故的適用由于存在上述諸多矛盾和問題，將來何去何從，從法治的公平、公正、正義的價值考量，必須作新的調整和修改。

      揚子晚報執筆認為，無非兩條：一條是索性取消對上下班途中機動車事故的工傷認定；另一條，則將《條例》的該項修改為：“職工在上下班途中，受到意外傷害的，應當認定為工傷。”無論選哪一條，都能更好體現公平的原則。

      取消上下班途中機動車事故認定工傷的理由很簡單，可以化解掉此條存在的種種矛盾，由于有機動車事故第三者責任險的強制實行，發生非本人責任事故的，勞動者的權益依然能夠得到救濟和保障。放寬本條的適用，將上下班途中的所有意外或者事故傷害均納入工傷保險，可以體現對職工上下班途中風險的統一的、平等的、一致的保障。即取消《條例》現行的第十四條第六項。事實上現行的該條條款已經成為一條“惡法”，尤其是職工個人無證無牌駕駛機動車發生事故的，由于不能適用《條例》排除條款中的“違反治安管理”而還能夠享受工傷保險的保護，相反，假如是職工無辜被非機動車傷害的，卻得不到補償。這是其一。其二，工傷保險體現的是雇主責任，而上下班途中的責任歸責于雇主也顯得極為不合理。實施工傷保險的宗旨不僅體現在保障職工受傷后的傷害補償，也表現在雇主對自身生產安全和勞動保護的責任上，而上下班途中則完全不由用人單位掌控，用人單位更無力改善職工上下班途中的安全狀況。其三，工傷保險基金征集是按以支定收為原則的，機動車如此高的事故率和死亡率必然加重工傷保險的征收費率，這對參保的用人單位而言，也有相當的不合理性。