最高人民法院關(guān)于當(dāng)前形勢(shì)下做好行政審判工作的若干意見
(法發(fā)〔2009〕38號(hào))
【發(fā)布單位】最高人民法院
【發(fā)布文號(hào)】法發(fā)〔2009〕38號(hào)
【發(fā)布日期】2009-06-26
【生效日期】2009-06-26
【失效日期】-----------
【所屬類別】政策參考
各省、自治區(qū)、直轄市高級(jí)人民法院，解放軍軍事法院，新疆維吾爾自治區(qū)高級(jí)人民法院生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)分院：
現(xiàn)將《最高人民法院關(guān)于當(dāng)前形勢(shì)下做好行政審判工作的若干意見》印發(fā)給你們，請(qǐng)結(jié)合工作實(shí)際，認(rèn)真貫徹落實(shí)。
二○○九年六月二十六日
國際金融危機(jī)發(fā)生以來，中央采取了一系列正確有效的應(yīng)對(duì)方針和一攬子計(jì)劃，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行出現(xiàn)積極變化，有利條件和積極因素增多，總體形勢(shì)趨穩(wěn)向好。同時(shí)也必須看到，鞏固和發(fā)展趨穩(wěn)向好的形勢(shì)，需要做好在較長時(shí)間內(nèi)應(yīng)對(duì)各種困難和復(fù)雜局面的準(zhǔn)備。在此期間產(chǎn)生的一些矛盾和問題，有些已經(jīng)轉(zhuǎn)化成行政糾紛，有的還呈現(xiàn)出突發(fā)性、群體性、極端性的特點(diǎn)。積極應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)形勢(shì)變化引發(fā)的新情況、新問題，引導(dǎo)群眾以理性合法的方式表達(dá)利益訴求，及時(shí)妥善化解行政糾紛，為“保增長、保民生、保穩(wěn)定”方針的貫徹落實(shí)提供司法保障，已成為當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期人民法院行政審判工作的重點(diǎn)。現(xiàn)就當(dāng)前形勢(shì)下人民法院做好行政審判工作的若干問題，提出如下意見：
一、統(tǒng)一思想，提高認(rèn)識(shí)，自覺服從、服務(wù)于“三保”大局
在金融危機(jī)沖擊下的特殊困難時(shí)期，人民法院的行政審判工作要更加堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀，更加堅(jiān)持“三個(gè)至上”的指導(dǎo)思想，積極主動(dòng)地為黨和國家的首要任務(wù)提供司法保障和服務(wù)。要準(zhǔn)確把握金融危機(jī)沖擊下經(jīng)濟(jì)社會(huì)形勢(shì)的新發(fā)展、新變化，認(rèn)真研究特殊困難時(shí)期政府行為的特點(diǎn)和方式，深入了解當(dāng)前形勢(shì)下人民群眾的困難和需求，密切關(guān)注新類型行政糾紛的動(dòng)向和態(tài)勢(shì)，積極探索為“三保”大局服務(wù)的思路和辦法。要把落實(shí)“三保”方針作為行政審判工作的重要目標(biāo)，把有利于實(shí)現(xiàn)“三保”目標(biāo)作為評(píng)價(jià)行政審判工作的重要標(biāo)準(zhǔn)。
要妥善處理好“保增長、保民生、保穩(wěn)定”三者之間的辯證統(tǒng)一關(guān)系，既要保證各項(xiàng)應(yīng)對(duì)措施落實(shí)到位，又要保證人民群眾的合法權(quán)益不因權(quán)力違法濫用而受損，更要著力避免由此引發(fā)群體性事件，影響社會(huì)穩(wěn)定。
二、充分發(fā)揮司法保障作用，依法支持行政機(jī)關(guān)為應(yīng)對(duì)金融危機(jī)而采取的各項(xiàng)政策、措施
各級(jí)人民法院要切實(shí)增強(qiáng)為大局服務(wù)的意識(shí)，認(rèn)真審理好因金融危機(jī)應(yīng)對(duì)措施引發(fā)的行政訴訟案件。要深刻領(lǐng)會(huì)黨和政府的各項(xiàng)大政方針、決策部署，全面了解相關(guān)政策、措施的出臺(tái)背景，密切跟蹤分析形勢(shì)，及時(shí)調(diào)整行政審判為大局服務(wù)的思路和方法，注意克服就案辦案、孤立辦案的傾向。
要著眼于科學(xué)發(fā)展，本著有利于實(shí)現(xiàn)“三保”目標(biāo)的原則，充分尊重行政機(jī)關(guān)的選擇和判斷。對(duì)于行政機(jī)關(guān)在拉動(dòng)內(nèi)需、促進(jìn)企業(yè)發(fā)展、實(shí)行積極的財(cái)政政策和適度寬松的貨幣政策、壓縮行政許可和行政審批事項(xiàng)、防范金融風(fēng)險(xiǎn)等方面實(shí)施的各項(xiàng)行政行為，在堅(jiān)持合法性審查的基礎(chǔ)上依法維護(hù)和支持。
對(duì)于因行政指導(dǎo)或政策調(diào)整而引發(fā)的案件，既要注意保護(hù)各類企業(yè)的信賴?yán)妗⒐礁?jìng)爭，促進(jìn)政府誠實(shí)守信，也要考慮因金融危機(jī)而導(dǎo)致的情勢(shì)變更因素，充分考慮特殊時(shí)期行政權(quán)的運(yùn)行特點(diǎn)，妥善處理好國家利益、公共利益和個(gè)人利益的關(guān)系。
要依法慎重受理和審理政府信息公開行政案件，正確處理公開與例外的關(guān)系。既要保障公民、法人和其他組織的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，促進(jìn)政務(wù)公開和服務(wù)型政府建設(shè)，又要注意把握信息披露的時(shí)間、對(duì)象和范圍，保證政府信息公開不危及國家安全、經(jīng)濟(jì)安全、公共安全和社會(huì)穩(wěn)定。
三、正確處理適用法律與執(zhí)行政策的關(guān)系，努力實(shí)現(xiàn)法律效果與社會(huì)效果的有機(jī)統(tǒng)一
要堅(jiān)持法制的原則性和靈活性相結(jié)合，法律標(biāo)準(zhǔn)與政策考量相結(jié)合。在對(duì)規(guī)范性文件選擇適用和對(duì)具體行政行為進(jìn)行審查時(shí)，充分考慮行政機(jī)關(guān)為應(yīng)對(duì)緊急情況而在法律框架內(nèi)適當(dāng)采取靈活措施的必要性，既要遵循法律的具體規(guī)定，又要善于運(yùn)用法律的原則和精神解決個(gè)案的法律適用問題。對(duì)于沒有明確法律依據(jù)但并不與上位法和法律原則相抵觸的應(yīng)對(duì)舉措，一般不應(yīng)作出違法認(rèn)定。
要始終堅(jiān)持法制統(tǒng)一原則，不能以犧牲法律為代價(jià)遷就明顯違反法律強(qiáng)制性規(guī)定、侵犯當(dāng)事人合法權(quán)益的行為。對(duì)于那些以應(yīng)對(duì)危機(jī)為借口擅自突破法律規(guī)定，形成新的地方保護(hù)和行業(yè)壟斷，侵犯公民、法人和其他組織合法權(quán)益的違法行為，要依法予以糾正。
四、主動(dòng)建言獻(xiàn)策，促進(jìn)依法行政，不斷強(qiáng)化行政審判的服務(wù)功能
要高度重視法律服務(wù)工作。積極參與黨委、政府為“保增長、保民生、保穩(wěn)定”出臺(tái)重大政策、重大項(xiàng)目的研究論證，主動(dòng)提供司法意見和法律咨詢，積極為黨委和政府建言獻(xiàn)策，協(xié)助行政機(jī)關(guān)完善各項(xiàng)制度措施，從源頭上預(yù)防和減少爭議。
要高度重視司法建議工作。對(duì)于個(gè)案審理中發(fā)現(xiàn)的行政執(zhí)法方面存在的問題，及時(shí)向有關(guān)行政機(jī)關(guān)提出改進(jìn)意見和建議。對(duì)于政府決策和行政管理活動(dòng)中出現(xiàn)的共性問題，書面報(bào)送當(dāng)?shù)攸h委、人大和政府，為領(lǐng)導(dǎo)決策和改進(jìn)工作提供參考。
要高度重視立法建議工作。在審判活動(dòng)中發(fā)現(xiàn)現(xiàn)行法律、法規(guī)或者規(guī)章確實(shí)不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求、無法滿足應(yīng)對(duì)金融危機(jī)需要的，應(yīng)當(dāng)通過法定程序及時(shí)向有關(guān)機(jī)關(guān)提出修改或者廢止的建議。
五、改進(jìn)和加強(qiáng)非訴行政案件審查執(zhí)行,確保各項(xiàng)應(yīng)對(duì)措施落到實(shí)處
高度重視與“保增長、保民生、保穩(wěn)定”密切相關(guān)的行政行為的非訴執(zhí)行工作，對(duì)于行政機(jī)關(guān)和權(quán)利人依法提出的非訴執(zhí)行申請(qǐng)，人民法院要盡可能縮短審查期間，及時(shí)審查，及時(shí)執(zhí)行。情況緊急需要先予執(zhí)行的，可以依法先予執(zhí)行。確有必要采取保全措施的，一般應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)許。在掌握非訴執(zhí)行的審查標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，要充分考慮應(yīng)對(duì)金融危機(jī)和服務(wù)“三保”的特殊需要，不過多糾纏細(xì)枝末節(jié)，切實(shí)保證行政效率和人民群眾合法權(quán)益的及時(shí)救濟(jì)。
六、暢通行政案件受理渠道，積極引導(dǎo)群眾通過理性、合法的方式表達(dá)訴求
進(jìn)一步增強(qiáng)為黨委和政府分憂、為群眾解難的主動(dòng)性和自覺性，依法及時(shí)受理行政案件，積極引導(dǎo)群眾通過理性、合法的方式表達(dá)訴求。各級(jí)人民法院要高度重視行政訴訟立案工作，不得隨意限縮行政訴訟受案范圍，不得額外增加受理?xiàng)l件。上級(jí)人民法院要加強(qiáng)行政訴訟立案監(jiān)督，對(duì)于符合立案條件不予受理的，及時(shí)予以糾正，防止因當(dāng)事人告狀無門而到處上訪，激化社會(huì)矛盾。
七、高度重視民生類案件的審理，切實(shí)維護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益
要積極參加“人民法官為人民”主題實(shí)踐活動(dòng)，高度重視涉及民生的各類行政案件的審理，大力提高審判質(zhì)量和審判效率，通過公正、快捷的審判，實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好人民群眾的根本利益。
依法審理好因政府大規(guī)模公共投資振興經(jīng)濟(jì)政策引起的農(nóng)村土地征收、城市房屋拆遷等案件。在確保國家重點(diǎn)項(xiàng)目推進(jìn)的同時(shí)，始終注意保護(hù)相對(duì)人的實(shí)體權(quán)益。對(duì)土地征收和房屋拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)明顯偏低或者因立法滯后造成相對(duì)人合法權(quán)益不能得到充分保護(hù)的，要綜合運(yùn)用多種方式進(jìn)行合理補(bǔ)償。
依法審理好農(nóng)民工返鄉(xiāng)后因土地、林地、草原等承包經(jīng)營權(quán)而引發(fā)的行政案件。既要注意維持承包經(jīng)營法律關(guān)系的穩(wěn)定，也要依法保護(hù)返鄉(xiāng)農(nóng)民合法的承包經(jīng)營權(quán)益。
依法審理好行政給付類案件。用好用足現(xiàn)行法律規(guī)定，最大限度地維護(hù)相對(duì)人合法權(quán)益，保障弱勢(shì)群體利益。對(duì)起訴行政機(jī)關(guān)依法發(fā)放撫恤金、社會(huì)保險(xiǎn)金、基本生活保障費(fèi)等案件，可以根據(jù)原告的申請(qǐng)依法先予執(zhí)行。
依法審理好因企業(yè)經(jīng)營狀況惡化而引發(fā)的勞動(dòng)和社會(huì)保障類行政案件。正確把握法律規(guī)范的原則性和靈活性，注重維護(hù)勞動(dòng)者實(shí)體權(quán)益。在涉及養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療、工傷和生育保險(xiǎn)等社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用和工人工資的金額認(rèn)定方面，合理分配舉證責(zé)任，準(zhǔn)確把握證明標(biāo)準(zhǔn)。行政機(jī)關(guān)認(rèn)定的基本事實(shí)成立，但在相關(guān)金額計(jì)算上存在錯(cuò)誤的，人民法院可以依法確定相應(yīng)數(shù)額。
依法審理好勞動(dòng)執(zhí)法案件。對(duì)于勞動(dòng)部門申請(qǐng)先予執(zhí)行對(duì)惡意欠薪逃匿企業(yè)責(zé)令發(fā)放工資等處理決定的，要及時(shí)立案審查，盡快采取先予執(zhí)行等措施，保證勞動(dòng)部門處理決定的及時(shí)執(zhí)行，維護(hù)勞動(dòng)者的合法權(quán)益。
八、注重行政審判協(xié)調(diào)，建立健全司法與行政的良性互動(dòng)機(jī)制
要善于運(yùn)用協(xié)調(diào)手段有效化解行政糾紛，促進(jìn)社會(huì)和諧。在不違反法律規(guī)定的前提下，將協(xié)調(diào)、和解機(jī)制貫穿行政審判的庭前、庭中和庭后全過程。協(xié)調(diào)過程既可以由法官主持，也可以委托其他機(jī)關(guān)和個(gè)人主持。下級(jí)法院協(xié)調(diào)處理案件存在困難的，可以請(qǐng)求上級(jí)法院予以協(xié)助。要通過推動(dòng)行政機(jī)關(guān)法定代表人出庭應(yīng)訴制度，為協(xié)調(diào)、和解提供有效的溝通平臺(tái)。要關(guān)注撤訴和解協(xié)議的執(zhí)行情況，防止裁定撤訴后和解協(xié)議得不到及時(shí)有效執(zhí)行而引起新的爭議。
要探索建立制度化的溝通協(xié)調(diào)平臺(tái)，形成司法與行政良性互動(dòng)機(jī)制。通過制度化的良性互動(dòng)機(jī)制，積極爭取當(dāng)?shù)攸h委和政府的支持，形成協(xié)調(diào)、和解的合力，有效化解行政爭議，維護(hù)社會(huì)和諧。
九、豐富和創(chuàng)新行政訴訟裁判方式，快速有效化解糾紛
各級(jí)人民法院要通過法律規(guī)范釋明、訴前風(fēng)險(xiǎn)提示等措施，加強(qiáng)訴訟指導(dǎo)，避免連環(huán)訴訟、重復(fù)訴訟，使行政法律關(guān)系盡快穩(wěn)定，使各項(xiàng)應(yīng)對(duì)舉措發(fā)揮實(shí)效。
充分發(fā)揮行政訴訟附帶解決民事爭議的功能，在受理行政機(jī)關(guān)對(duì)平等主體之間的民事爭議所作的行政裁決、行政確權(quán)、行政處理、頒發(fā)權(quán)屬證書等案件時(shí)，可以基于當(dāng)事人申請(qǐng)一并解決相關(guān)民事爭議。要正確處理行政訴訟與民事訴訟交叉問題，防止出現(xiàn)相互矛盾或相互推諉。
要注意爭議的實(shí)質(zhì)性解決，促進(jìn)案結(jié)事了。對(duì)于行政裁決和行政確認(rèn)案件，可以在查清事實(shí)的基礎(chǔ)上直接就行政主體對(duì)原民事性質(zhì)的事項(xiàng)所作出的裁決或確認(rèn)依法作出判決，以減少當(dāng)事人的訴累。撤銷具體行政行為責(zé)令重新作出具體行政行為的判決以及責(zé)令行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)的判決，要盡可能明確具體，具有可執(zhí)行性；不宜在判決書或判決主文表述的內(nèi)容，可以通過司法建議加以明確。
十、更加自覺地依靠黨的領(lǐng)導(dǎo)，接受人大的監(jiān)督，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)下指導(dǎo)
行政審判工作的順利開展，離不開黨的領(lǐng)導(dǎo)和人大的監(jiān)督。審理與應(yīng)對(duì)金融危機(jī)和“保增長、保民生、保穩(wěn)定”有關(guān)的行政案件，與全局和大局的關(guān)系更加緊密，政治性和政策性更為突出。各級(jí)人民法院更要自覺地依靠黨的領(lǐng)導(dǎo)，接受人大的監(jiān)督。
要堅(jiān)持大要案報(bào)告制度，特別是涉及國家重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)、重要政策，或者可能導(dǎo)致矛盾激化和事態(tài)擴(kuò)大的案件，要及時(shí)報(bào)告當(dāng)?shù)攸h委和上級(jí)法院，上級(jí)法院要及時(shí)給予工作指導(dǎo)和業(yè)務(wù)監(jiān)督。
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