建設(shè)領(lǐng)域違法分包情形下農(nóng)民工的權(quán)利該如何救濟(jì)？
農(nóng)民工權(quán)利保護(hù)是當(dāng)前備受關(guān)注的話題。為解決建設(shè)領(lǐng)域中拖欠和克扣農(nóng)民工工資問(wèn)題，國(guó)家出臺(tái)了各種政策法規(guī)，嚴(yán)禁建筑企業(yè)違法分包，并明確了企業(yè)違法分包的法律責(zé)任。原勞動(dòng)保障部和建設(shè)部聯(lián)合下發(fā)的《建設(shè)領(lǐng)域農(nóng)民工工資支付管理暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《辦法》）第七條規(guī)定，企業(yè)應(yīng)將工資直接發(fā)放給農(nóng)民工本人，嚴(yán)禁發(fā)放給“包工頭”或其他不具備用工主體資格的組織和個(gè)人；《勞動(dòng)合同法》第九寸四條規(guī)定，個(gè)人承包經(jīng)營(yíng)違反本法規(guī)定招用勞動(dòng)者，給勞動(dòng)者造成損害的，發(fā)包的組織與個(gè)人承包經(jīng)營(yíng)者承擔(dān)連帶賠償責(zé)任；同時(shí)，原勞動(dòng)保障部《關(guān)于確立勞動(dòng)關(guān)系有關(guān)事項(xiàng)的通知》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《通知》）第四條也規(guī)定，建筑施工、礦山企業(yè)等用人單位將工程（業(yè)務(wù)）或經(jīng)營(yíng)權(quán)發(fā)包給不具備用工主體資格的組織或自然人，對(duì)該組織或自然人招用的勞動(dòng)者，由具備用工主體資格的發(fā)包方承擔(dān)用工主體責(zé)任。但由于目前除了某些大城市外，許多中小城市尚未建立起完善的勞務(wù)分包制度，某些建筑企業(yè)的違法分包行為仍然存在。筆者作為勞動(dòng)保障行政部門(mén)的工作者，在實(shí)務(wù)中也接觸到一些建設(shè)領(lǐng)域農(nóng)民工的欠薪投訴，但在處理包工頭拖欠農(nóng)民工工錢(qián)問(wèn)題時(shí)卻遇到一些難題。
有這樣一個(gè)案例，劉某系河南省寧陵縣某村村民，2010年8月經(jīng)老鄉(xiāng)介紹到山東煙臺(tái)某建筑工程工地跟隨包頭工馬某做泥瓦工，工期4個(gè)月。馬某承諾工地包吃包住，工資待工程完畢建筑企業(yè)向其支付工程款后統(tǒng)一發(fā)放。2010年11月工程結(jié)束，馬某以未從建筑方拿到工程款為由向劉某出具內(nèi)容為"今欠劉某工錢(qián)9600元”的欠條一張，并承諾日后支付。后劉某多次索要工錢(qián)，馬某均以各種理由推托。201 1年1月，劉某將馬某和建筑企業(yè)投訴到當(dāng)?shù)貏趧?dòng)保障監(jiān)察部門(mén)，要求其支付所欠工錢(qián)。
勞動(dòng)保障監(jiān)察部門(mén)隨即與建設(shè)管理部門(mén)對(duì)此案展開(kāi)聯(lián)合調(diào)查。經(jīng)查，該建筑工地總承包方某建設(shè) 公司將部分工程分包給馬某，并簽訂了分包協(xié)議書(shū)，劉某等9人由馬某招用，未與建設(shè)公司簽訂勞動(dòng)合同。又查明，該建設(shè)公司已按約定于2010年11月經(jīng)交工驗(yàn)收后將工程款總額的85%支付給馬某，其余部分作為保證金1年后支付。由于該建設(shè)公司違反了《建筑法》禁止違法分包的規(guī)定，建設(shè)管理部門(mén)依法責(zé)令其改正并給予了相應(yīng)的行政處罰；勞動(dòng)保障監(jiān)察部門(mén)一致認(rèn)為，由于包工頭馬某系不具備用工主體資格的自然人，劉某與馬某之間不構(gòu)成勞動(dòng)關(guān)系，故對(duì)馬某的投訴應(yīng)當(dāng)不予受理，但對(duì)于劉某對(duì)建筑企業(yè)的投訴是否應(yīng)當(dāng)受理存有爭(zhēng)議。
一種意見(jiàn)認(rèn)為，《通知》規(guī)定了建筑企業(yè)違法分包應(yīng)對(duì)勞動(dòng)者承擔(dān)用工主體責(zé)任，建筑企業(yè)與農(nóng)民工之間屬于事實(shí)上的勞動(dòng)關(guān)系，故應(yīng)當(dāng)受理本案。另一種意見(jiàn)認(rèn)為，《通知>的規(guī)定與《勞動(dòng)合同法》中規(guī)定建筑企業(yè)違法分包時(shí)承擔(dān)連帶責(zé)任一樣，都是針對(duì)企業(yè)責(zé)任承擔(dān)方面的規(guī)定，不能據(jù)此確認(rèn)雙方構(gòu)成勞動(dòng)關(guān)系，因此，勞動(dòng)保障監(jiān)察部門(mén)無(wú)權(quán)受理本案。
筆者同意第二種意見(jiàn)。《通知》中規(guī)定了用人單位和勞動(dòng)者構(gòu)成勞動(dòng)關(guān)系的條件，即應(yīng)當(dāng)同時(shí)具備“符合法律、法規(guī)規(guī)定的主體資格”、“用人單位依法制定的各項(xiàng)勞動(dòng)規(guī)章制度適用于勞動(dòng)者，勞動(dòng)者受用人單位的勞動(dòng)管理，從事用人單位安排的有報(bào)酬的勞動(dòng)”和“勞動(dòng)者提供的勞動(dòng)是用人單位業(yè)務(wù)的組成部分”。本案中，劉某是在包工頭馬某的帶領(lǐng)下短期做工，未與建筑企業(yè)簽訂任何形式的用工合同，在工作時(shí)間和工作方式上也不受建筑企業(yè)的制度約束，因此劉某與建筑企業(yè)之間不構(gòu)成勞動(dòng)關(guān)系。《通知》規(guī)定具備用工主體資格的發(fā)包方承擔(dān)用工主體責(zé)任，既是為了以明確責(zé)任的方式限制企業(yè)違法分包，同時(shí)也是為了更好地保護(hù)受害農(nóng)民工的權(quán)利，據(jù)此規(guī)定來(lái)推定雙方存在勞動(dòng)關(guān)系缺少法律支撐。依據(jù)《勞動(dòng)保障監(jiān)察條例》，不構(gòu)成勞動(dòng)關(guān)系的雙方當(dāng)事人之間的爭(zhēng)議不屬于勞動(dòng)保障監(jiān)察事項(xiàng)。同時(shí)，《辦法》中規(guī)定的“農(nóng)民工發(fā)現(xiàn)建筑企業(yè)未按要求支付工資時(shí)有權(quán)向勞動(dòng)保障行政部門(mén)投訴舉報(bào)”也僅適用于“建筑業(yè)企業(yè)和與之形成勞動(dòng)關(guān)系的農(nóng)民工”。因此，本案中劉某對(duì)建筑企業(yè)的欠薪投訴因雙方不構(gòu)成勞動(dòng)關(guān)系而超出了勞動(dòng)保障行政部門(mén)的受理范圍。
此外，建設(shè)管理部門(mén)作為建設(shè)領(lǐng)域的行政管理機(jī)構(gòu)，從懲處違法違規(guī)角度來(lái)講，可對(duì)違法分包的建筑企業(yè)依法采取罰款、責(zé)令改正或限制其市場(chǎng)準(zhǔn)入等懲戒措施，但由于建設(shè)管理部門(mén)不具備強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)力，沒(méi)有法律明確授權(quán)時(shí)無(wú)法通過(guò)行政強(qiáng)制程序責(zé)令違法企業(yè)履行連帶支付義務(wù)，故在幫助劉某索取勞動(dòng)報(bào)酬方面也顯得力不從心。
劉某雖然無(wú)法通過(guò)勞動(dòng)保障部門(mén)和建設(shè)管理部門(mén)獲得權(quán)利救濟(jì)，但由于其與包工頭馬某形成民事雇用關(guān)系，因此，劉某可依據(jù)《民法》和《民事訴訟法》的有關(guān)規(guī)定，直接向法院提起民事訴訟，要求馬某向其支付勞務(wù)報(bào)酬，同時(shí)要求建筑企業(yè)承擔(dān)連帶責(zé)任。然而，實(shí)踐中，農(nóng)民工通過(guò)訴訟程序索要?jiǎng)趧?wù)報(bào)酬也存在諸多難題。首先，由于民事訴訟的程序較為繁瑣，耗費(fèi)時(shí)間較長(zhǎng)，很多農(nóng)民工沒(méi)有足夠的時(shí)間和精力參與訴訟。其次，農(nóng)民工作為起訴方對(duì)包工頭的欠薪行為負(fù)有舉證責(zé)任，當(dāng)農(nóng)民工未能及時(shí)要求包工頭出具書(shū)面欠款證明時(shí)，將因舉證不力而承擔(dān)敗訴風(fēng)險(xiǎn)。最后，訴訟這一救濟(jì)方式屬事后救濟(jì)，在包工頭逃匿且建筑企業(yè)無(wú)財(cái)產(chǎn)執(zhí)行時(shí)，農(nóng)民工雖能拿到一紙判決，而權(quán)利仍無(wú)法得到真正地救濟(jì)。
通過(guò)上述分析，由于在我國(guó)現(xiàn)有法律規(guī)定下，農(nóng)民工只能通過(guò)訴訟向包工頭索要?jiǎng)趧?dòng)報(bào)酬．但此種途徑也存在某些問(wèn)題，因此，建筑企業(yè)違法分包情形下的農(nóng)民工權(quán)利救濟(jì)途徑仍需完善。筆者建議，一方面，應(yīng)當(dāng)通過(guò)法律手段明確違法分包的建筑企業(yè)與農(nóng)民工之間的事實(shí)勞動(dòng)關(guān)系，這樣不僅有利于拓寬農(nóng)民工的權(quán)利救濟(jì)途徑，使受損權(quán)利得到盡快保護(hù)，同時(shí)也有助于擴(kuò)大農(nóng)民工的權(quán)利保護(hù)范圍，將農(nóng)民工納入到社會(huì)保障體系。另一方面，中小城市應(yīng)盡快建立完善的勞務(wù)分包制度，用正規(guī)的勞務(wù)公司承接包工頭原有的功能，以徹底消除建設(shè)領(lǐng)域違法分包現(xiàn)象。通過(guò)加大政策法規(guī)宣傳力度，引導(dǎo)勞務(wù)帶頭人和包工頭主動(dòng)合資入股，使包工頭轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄖ⻊趧?wù)分包企業(yè)的股東，并將農(nóng)民工吸納進(jìn)勞務(wù)公司，使其權(quán)利得到更加有力地保護(hù)。
作者 孫會(huì)
單位 山東省煙臺(tái)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)人事勞動(dòng)和社會(huì)保障局
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