周某某訴甲縣人社局工傷保險資格認定案
裁 判 要 旨
工傷認定中的程序性行政行為，一般不涉及終局性，對相對人的權利義務沒有實質影響，不具有可訴性。但若該程序性行政行為具有終局性，對相對人權利義務產生實質影響，且無法通過提起針對相關的實體性行政行為的訴訟獲得救濟的，則屬于可訴行政行為。
基 本 案 情
周某某之父周某在第三人甲公司從事保潔服務。2023年1月20日9時，有人通過110報警稱在第三人廠房內發現一名死者，民警出警后發現報警人所稱的“死者”系周某，但并未死亡。民警遂撥打120急救電話，將周某送往甲縣人民醫院搶救。同日，周某因腦出血經搶救無效死亡。周某某認為其父周某之死符合工傷或視同工傷認定情形，于2023年2月9日就周某之死向甲縣人社局申請認定工傷并提交了相關材料。經審查，甲縣人社局于2023年2月24日依法受理了關于周某的工傷認定申請，并出具了受理決定書。同日，甲縣人社局向周某某所稱用人單位第三人甲公司下發舉證通知書。2023年3月1日，第三人向甲縣人社局提交書面答復及證據，答復中表示周某系乙公司指派到第三人處從事保潔任務的人員，其非第三人公司的員工。嗣后，甲縣人社局認為周某與第三人存在爭議，其無法確認勞動關系是否存在，遂于2023年3月6日作出案涉《工傷認定中止通知書》。周某某不服，提起本案行政訴訟。
裁 判 結 果
淄博市臨淄區人民法院一審判決：撤銷甲縣人社局作出的《工傷認定中止通知書》并恢復工傷認定程序。宣判后，甲縣人社局不服向山東省淄博市中級人民法院提出上訴。上訴期間，甲縣人社局申請撤回上訴。二審法院裁定：準許甲縣人社局撤回上訴，雙方當事人均按原審判決執行。
案 例 解 讀
本案當事雙方爭議的焦點為案涉工傷認定中止通知書是否具有可訴性及應否予以撤銷。
一、關于案涉工傷認定中止通知書是否具有可訴性問題。
行政訴訟法學理論一般認為，可訴的行政行為是指行政機關針對特定的、具體的事項對外作出的能夠產生法律效果的行為。《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一條第二款第十項規定：對公民、法人或者其他組織權利義務不產生實際影響的行為，不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。是否產生法律上的效果，是行政行為的重要特征之一。可訴的行政行為必須是行政機關作出的發生法律效果的行為，也就是對行政相對人的權利義務關系產生調整作用。如果行政機關的行為并不產生法律上的效果，則不具備行政行為的特征，亦不屬于行政訴訟的受案范圍。
《工傷保險條例》第二十條第三款規定：作出工傷認定需要以司法機關或者有關行政主管部門的結論為依據的，在司法機關或者有關行政主管部門尚未作出結論期間，作出工傷認定決定的時限中止。《人力資源和社會保障部關于執行
<工傷保險條例>若干問題的意見》（人社部發〔2013〕34號）第五條規定：社會保險行政部門受理工傷認定申請后，發現勞動關系存在爭議且無法確認的，應當告知當事人可以向勞動人事爭議仲裁委員會申請仲裁。在此期間，作出工傷認定決定的時限中止，并書面通知申請工傷認定的當事人。
根據上述規定，社會保險行政部門只有在受傷的職工與企業之間存在勞動關系爭議且無法確認，已履行告知且當事人已就勞動關系爭議申請仲裁或者提起民事訴訟的情況下，方可作出工傷認定中止決定并通知申請工傷認定的當事人。在此情況下，社會保險行政部門作出的工傷認定中止通知，對當事人的權利義務不產生實際影響，不具有可訴性。否則，社會保險行政部門應當依職權對當事人之間的勞動關系作出判斷，而不能以此為由拖延履職，逕行作出工傷認定中止決定，影響當事人的合法權益。社會保險行政部門因此而作出的工傷認定中止通知，具有可訴性。
本案中，周某已超過法定退休年齡，已無法通過仲裁或者民事訴訟確認其與第三人或乙公司存在勞動關系，在此情形下，雖然甲縣人社局作出的《工傷認定中止通知書》是工傷認定中的一種程序性行為,但該行為將導致原告的合法權益長期、永久得不到依法救濟,對原告的權利義務產生實際影響,故案涉工傷認定中止通知書具有可訴性。
二、關于案涉工傷認定中止通知書應否撤銷的問題。
根據國務院《工傷保險條例 》第五條第二款“縣級以上地方各級人民政府勞動保障行政部門負責本行政區域內的工傷保險工作”的規定,甲縣人社局對其主管的行政區域內企業職工的工傷認定申請具有審查并作出工傷保險認定的法定職權。國務院《工傷保險條例 》第十九條第一款:“社會保險行政部門受理工傷認定申請后,根據審核需要可以對事故傷害進行調查核實,用人單位、職工、工會組織、醫療機構以及有關部門應當予以協助……。”《工傷認定辦法》第九條:“社會保險行政部門受理工傷認定申請后,可以根據需要對申請人提供的證據進行調查核實。”第十一條:“社會保險行政部門工作人員在工傷認定中,可以進行以下調查核實工作:(一)根據工作需要,進入有關單位和事故現場;(二)依法查閱與工傷認定有關的資料,詢問有關人員并作出調查筆錄;(三)記錄、錄音、錄像和復制與工傷認定有關的資料。調查核實工作的證據收集參照行政訴訟證據收集的有關規定執行。”
根據上述規定，在工傷認定程序中,除了用人單位承擔舉證責任外,社會保險行政部門也有調查取證的權利和義務。對勞動關系的認定, 最高人民法院行政審判庭在《關于勞動行政部門在工傷認定程序中是否具有勞動關系確認權請示的答復》中明確指出：根據《勞動法》第九條和《工傷保險條例》第五條、第十八條的規定,勞動行政部門在工傷認定程序中,具有認定受到傷害的職工與企業之間是否存在勞動關系的職權。可見甲縣人社局作為勞動行政主管部門具備確定與周某某形成勞動關系的用人單位并進一步認定工傷關系的職能。
本案中,甲縣人社局沒有提供證據證實原告有向法院提起訴訟要求確認勞動關系或向勞動爭議仲裁委員會申請勞動仲裁確認勞動關系,以“其無權對勞動關系爭議事項作出處理，需要以有管轄權的司法機關或者有勞動爭議仲裁委員會作出周某某與用人單位存在勞動關系的判決為工傷認定的依據”為由,在司法機關或勞動爭議仲裁委員會尚未作出結論期間,決定中止作出案涉工傷認定決定的時限。從前面論述可知，甲縣人社局在工傷認定程序中,具有認定受到傷害的職工與企業之間是否存在勞動關系的職權,在原告沒有向法院提起訴訟要求確認勞動關系或向勞動爭議仲裁委員會申請勞動仲裁確認勞動關系的前提下,周某的用人單位無須其他行政機關另行確定。
故甲縣人社局根據《工傷保險條例》第二十條第三款規定，作出的案涉工傷認定中止通知書，適用法律、法規錯誤,依法應予撤銷。原告訴求有事實及法律法規依據,應予支持。甲縣人社局的抗辯理由缺乏理據,法院礙難采信。甲縣人社局作為工傷認定的行政職能部門，應當依據職權主動調取收集相關證據,并根據證據證明的法律事實,依法作出正確處理。
相 關 法 條
《中華人民共和國行政訴訟法》第二條 公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起訴訟。
前款所稱行政行為，包括法律、法規、規章授權的組織作出的行政行為。
《中華人民共和國行政訴訟法》第十二條 人民法院受理公民、法人或者其他組織提起的下列訴訟：
（一）對行政拘留、暫扣或者吊銷許可證和執照、責令停產停業、沒收違法所得、沒收非法財物、罰款、警告等行政處罰不服的；
（二）對限制人身自由或者對財產的查封、扣押、凍結等行政強制措施和行政強制執行不服的；
（三）申請行政許可，行政機關拒絕或者在法定期限內不予答復，或者對行政機關作出的有關行政許可的其他決定不服的；
（四）對行政機關作出的關于確認土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權或者使用權的決定不服的；
（五）對征收、征用決定及其補償決定不服的；
（六）申請行政機關履行保護人身權、財產權等合法權益的法定職責，行政機關拒絕履行或者不予答復的；
（七）認為行政機關侵犯其經營自主權或者農村土地承包經營權、農村土地經營權的；
（八）認為行政機關濫用行政權力排除或者限制競爭的；
（九）認為行政機關違法集資、攤派費用或者違法要求履行其他義務的；
（十）認為行政機關沒有依法支付撫恤金、最低生活保障待遇或者社會保險待遇的；
（十一）認為行政機關不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經營協議、土地房屋征收補償協議等協議的；
（十二）認為行政機關侵犯其他人身權、財產權等合法權益的。
除前款規定外，人民法院受理法律、法規規定可以提起訴訟的其他行政案件。
《中華人民共和國行政訴訟法》第十三條 人民法院不受理公民、法人或者其他組織對下列事項提起的訴訟：
（一）國防、外交等國家行為；
（二）行政法規、規章或者行政機關制定、發布的具有普遍約束力的決定、命令；
（三）行政機關對行政機關工作人員的獎懲、任免等決定；
（四）法律規定由行政機關最終裁決的行政行為。
《中華人民共和國行政訴訟法》第四十九條 提起訴訟應當符合下列條件：
（一）原告是符合本法第二十五條規定的公民、法人或者其他組織；
（二）有明確的被告；
（三）有具體的訴訟請求和事實根據；
（四）屬于人民法院受案范圍和受訴人民法院管轄。
《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一條 公民、法人或者其他組織對行政機關及其工作人員的行政行為不服，依法提起訴訟的，屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。
下列行為不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍：
（一）公安、國家安全等機關依照刑事訴訟法的明確授權實施的行為；
（二）調解行為以及法律規定的仲裁行為；
（三）行政指導行為；
（四）駁回當事人對行政行為提起申訴的重復處理行為；
（五）行政機關作出的不產生外部法律效力的行為；
（六）行政機關為作出行政行為而實施的準備、論證、研究、層報、咨詢等過程性行為；
（七）行政機關根據人民法院的生效裁判、協助執行通知書作出的執行行為，但行政機關擴大執行范圍或者采取違法方式實施的除外；
（八）上級行政機關基于內部層級監督關系對下級行政機關作出的聽取報告、執法檢查、督促履責等行為；
（九）行政機關針對信訪事項作出的登記、受理、交辦、轉送、復查、復核意見等行為；
（十）對公民、法人或者其他組織權利義務不產生實際影響的行為。
《工傷保險條例》第五條第二款 縣級以上地方各級人民政府勞動保障行政部門負責本行政區域內的工傷保險工作。
《工傷保險條例》第十九條第一款 社會保險行政部門受理工傷認定申請后,根據審核需要可以對事故傷害進行調查核實,用人單位、職工、工會組織、醫療機構以及有關部門應當予以協助。
《工傷保險條例》第二十條第三款 作出工傷認定需要以司法機關或者有關行政主管部門的結論為依據的，在司法機關或者有關行政主管部門尚未作出結論期間，作出工傷認定決定的時限中止。
《工傷認定辦法》第九條 社會保險行政部門受理工傷認定申請后,可以根據需要對申請人提供的證據進行調查核實。
最高人民法院行政審判庭《關于勞動行政部門在工傷認定程序中是否具有勞動關系確認權請示的答復》：根據《勞動法》第九條和《工傷保險條例》第五條、第十八條的規定,勞動行政部門在工傷認定程序中,具有認定受到傷害的職工與企業之間是否存在勞動關系的職權。
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